“我國預算績效指標框架與指標庫建設研究”工作簡報第3期

為積極推進項目研究，由課題首席專家馬蔡琛教授召集、南開大學經濟學院財政學系和南開大學中國財稅發展研究中心聯合主辦的《政府績效預算管理改革動態》課題研討會，于2015年5月25日在南開大學經濟學院舉行。

本次研討會緊密圍繞國家社科基金重大項目的研究主題，就十八屆三中全會的《決定》、新《預算法》以及《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》進行了全面深入的研討。

結合國家社科重大項目“我國預算績效指標框架與指標庫建設研究”（批準號：12&ZD198）的研究重點，本次課題研討會聚焦政府預算績效管理改革的前沿熱點——構建跨年度預算平衡機制、中期財政規劃改革、政府會計準則體系建設，結合我國預算績效管理中面臨的現實問題，旨在重點研討時間維度的拓展對預算績效問題的影響。

本次研討會由國家社科基金重大項目首席專家、南開大學中國財稅發展研究中心主任馬蔡琛教授主持，子課題負責人中國人民大學譚榮華教授、南開大學張志超教授、云南財經大學王敏教授、天津財經大學黃鳳羽教授，以及十余位課題組成員參會。各位與會代表總結匯報了各自的研究進展，并商討了后續研究工作的推進。

馬蔡琛教授向課題組成員介紹了課題研究的總體情況，研究中遇到的難點和今后需要重點突破的問題。馬蔡琛教授指出，面對當前全面深化財稅改革所提出的嶄新時代命題，如改進預算管理制度、推進中期財政規劃改革、構建跨年度預算平衡機制、確立政府會計準則體系、實行權責發生制政府綜合財務報告等一系列改革舉措，對課題研究成果的現實應用性提出了新的要求和挑戰。對此，課題組有必要深入調查研究各地財稅改革的最新實踐情況，并與國際最新研究進展及實踐情況相結合，凝練課題研究成果，以進一步豐富和提升課題研究成果的應用價值和預期效果。

馬蔡琛教授基于利益相關方（政府財政預算部門、預算資金使用者、立法監督機構）間的互動博弈影響，詳細考察了公共預算績效提升問題。研究認為：需要辯證認識人大預算監督的真實效果，引入人大預算審議的分部門票決機制；辯證認識財政部門的自由裁量權，引入獎懲警示機制以提升預算績效；辯證認識績效預算的實施條件，引入資金使用者的內部市場競爭機制。通過合同、承包等多種形式，引入私人廠商的競爭機制，在公共部門內部重組市場，以期提高預算資金的使用效率。

子課題負責人王敏教授就如何量化財政風險與績效評價進行了詳細匯報。王敏教授指出，在“大數據”時代趨勢和“深化財稅體制改革”的大背景下，應將大數據研究方法充分應用于政府財政預算管理方面，以量化財政風險和進行績效評價。今后的研究應與財政公開、透明制度改革協同進行，以構建財政風險與績效評價的指標體系和評價模型。此外，還需根據財稅體制改革進度，在有條件的情況下，與政府跨年度預算、中期財政規劃和地方債務管理的研究協同，探索研究適用于跨年度預算平衡和中期財政規劃的中長期預算績效評價體系。

子課題負責人張志超教授指出，政府會計和政府財務報告以及預算信息對于政府績效評價具有重要的意義，它們可為使用者提供有關公共服務較為全面客觀的信息，有助于使用者更好地評價政府績效狀況。課題組從外部評估和監督的視角，以政府財務會計與政府財務報告系統為主要技術支撐，并結合我國績效預算試點地區的實踐成果，構建了適用于立法監督機構外部績效評價的預算指標體系。通過因子分析法得出，我國政府預算績效整體水平較低，各地區間政府績效水平相對不均衡，存在顯著的異質性，東部地區績效水平明顯高于中西部地區。為此，應建立全面規范、公開透明的現代預算管理制度，推進基于政府財務會計和績效審計的政府預算績效指標體系的構建。

子課題負責人黃鳳羽教授，結合在美國印第安納大學從事訪問學者研究的實地調研，就作業成本法以及該方法在公共部門成本核算和預算績效評價方面的實踐進行了匯報。作業成本法在公共部門內的應用始于上世紀90年代的美國，此后廣泛應用于各部門機構，如美國國防部、國稅局、郵政總局、總務管理局等的成本核算。在地方政府層面上，美國印第安納州的印第安納波利斯（Indianapolis）市是最早采用作業成本管理體系的主要城市之一，之后作業成本法便成為該市交通運輸部門的一項日常管理工具（Anderson,B.M.，1993）。20世紀90年代，美國俄亥俄州的伍斯特市在成功建立政府成本會計體系之后，開始探討作業成本法的可行性、實行成本和收益。

子課題負責人譚榮華教授指出，將作業成本法應用于公共預算績效評價，需要注意三個關鍵節點：第一，作業成本法和公共預算績效評價的理念具有一致性。基于績效預算、以結果為導向的績效評價模式，要求根據活動而不只是單個項目，來組織預算和度量成本。第二，作業成本法提供的成本信息，是公共預算績效評價的重要基礎。預算績效評價側重于對預算產出和結果的評價，并要求將實際產出結果與績效目標相比較。第三，作業成本法作為一項科學的成本核算方法，不僅能為公共預算績效評價提供精確的成本信息，還有助于推動預算編制模式的改革，打破傳統的以收支控制為導向的預算模式，轉變為以結果為導向的績效預算模式，這一點與我國目前的預算改革方向是高度契合的。

課題組成員張莉博士，就《政府預算的跨期決策機制研究》進行了匯報，其從收入束、支出束、過程束、平衡束、執行束五個視角，動態考察了時間維度的拓展對預算決策機制的影響。此外，還考察了中期績效框架對跨期預算收入束、支出束決策的影響。研究得出，中期績效框架有助于同時實現預算資源的配置效率和非配置效率，但是對于發展中國家來說，中期支出框架的引進和過渡應該采取循序漸進的模式，改革過程要與本國的財政預算管理水平相適應。

課題組成員袁嬌博士指出，預算決策過程實際上是各利益相關群體間反復博弈、討價還價、相互妥協的過程。其從前景理論視角出發，靜態考察了公共預算群體決策行為的心理差異，并在此基礎上，將時間因素納入到博弈分析框架，構建了公共預算決策雙群體動態博弈模型，動態考察不完全信息下公共預算群體決策行為的心理差異，實現了靜態分析與動態分析的結合。鑒于預算群體決策行為的差異性，在預算績效指標的構建時，應充分考慮不同預算決策群體的心理因素、人格特性等，針對不同的決策群體設計不同的預算績效指標體系。

課題組成員李宛姝博士（目前正在美國印第安納大學參加博士生聯合培養項目）雖未能親自參會，但其向會議提交了《中國政府會計準則體系研究報告》，對比了中美政府會計體系中的績效信息。其指出美國許多地方政府的年度綜合財務報告（CAFR）中包含了“服務投入與完成情況”（Service efforts and accomplishments，以下簡稱“SEA”）報告。SEA是一種政府部門績效報告，報告公共服務的績效指標，公開相關部門的工作情況，既是政府預算決策的依據，也作為報告的外部使用者評估政府效能的依據。各州和地方政府并未強制要求編制SEA報告，但隨著對預算績效管理的日益重視，以及針對財政透明度和公共受托責任的更高要求，許多地方政府開始發布年度SEA報告。GASB的概念聲明2號文件規定，SEA報告用于補充年度綜合財務報告的外部財務信息，并規定了三類績效評估方法：第一，衡量服務所需的投入成本，如材料、人力成本；第二，衡量服務的完成程度，包括產出評估（output）和效果評估（outcome），產出評估關注項目提供的服務數量（如公路維修項目本年度修繕的公路長度），效果評估關注項目提供的服務質量（如公路經維修后的質量評分，達到優秀、合格、不合格標準的長度各為多少）；第三，衡量服務的投入效率，包括產出效率和質量效率。

總體而言，中國雖然一直致力于績效預算改革，但離真正的績效預算管理還有較大的差距，且已開展績效預算改革試點的地區也未能公開發布績效評價結果。關于中央部門績效評價更為詳細的信息尚未形成一份公開的報告，也就無從了解涉及績效評價的具體項目及評價結果。新《預算法》第三十二條規定，“在預算編制時要參考上一年預算支出績效評價結果”，這說明我國更加重視通過績效評價來管理政府預算。然而，無論是《基本準則》還是新修訂的《財政總預算會計制度》，都沒有對決算報告或者政府綜合財務報告提出績效評價信息的披露要求。

最后，馬蔡琛教授做了總結發言。馬蔡琛教授指出，本課題的后續研究應將績效預算管理與政府會計改革相結合，在確立政府會計具體準則時，嘗試將預算績效信息納入綜合財務報告，進而推進預算績效評價工作。就二者的有機結合而言，至少需要從以下兩方面來加以謀劃：一方面，績效預算管理內生存在著“控制導向”與“績效導向”之間的沖突，一個完善的政府會計體系可以在一定程度上緩解這種沖突。以“年終突擊花錢”為例，預算會計以收入實現制為核算基礎記錄資金的支出，當預算會計報表暴露出某部門存在年終突擊花錢問題時，可以通過對照該部門的財務報表，從權責發生制的視角，來評估年末的大量預算資金流出是否合理。從長遠來看，這也體現了中期財政規劃的宗旨和原則。

另一方面，政府會計改革的深化能夠有效推進預算績效管理改革。通過構建政府會計報告體系，特別是對專項資金的單獨核算，可以為預算績效指標的測算提供數據信息，使預算績效的精準量化成為可能。同時，財政部門對預算資金使用績效的關注，可以倒逼資金使用單位編制真實完整的會計報表。以“中央對地方專項轉移支付”為例，2015年財政部要求規范中央對地方專項轉移支付績效目標管理，將績效目標分為“區域維度”的整體績效目標、區域績效目標和項目績效目標，以及“時間維度”的實施期績效目標和年度績效目標。若各部門編制專項轉移支付資金的財務報表，就可以在報表中獲得諸如項目投入成本、生成的有形資產等具體數據，財務報表還可以提供跨年度項目在實施期內的財務數據預測。而當財政部門針對越來越多的預算資金設立績效目標時，對政府會計系統提供高質量財務數據的需求會進一步提升。協同推進預算績效評價體系與政府會計系統，以此構建一個具有績效信息披露功能的“新型政府綜合財務報告體系。

（課題組供稿）