“我國預算績效指標框架與指標庫建設研究”工作簡報第4期

為進一步推進項目研究，利用在美國印第安那大學從事訪問學者的機會，由課題首席專家馬蔡琛教授召集、美國印第安納大學公共環境事務學院部分教授參加的《公共預算績效治理》課題組研討會，于2015年5月8日，在美國印第安納大學（布魯明頓主校區）公共環境事務學院（SPEA）舉行。

本次研討會緊密圍繞國家社科基金重大項目的研究主題，對政府預算績效管理的相關問題，進行了深入的探討。會議由課題首席專家馬蔡琛教授主持，美國印第安納大學公共環境事務學院校長講習教授Mikesell先生、Zorn教授、Joyce Man教授、子課題負責人黃鳳羽教授、課題組成員張莉博士等出席會議。

結合國家社科重大項目“我國預算績效指標框架與指標庫建設研究”（批準號：12&ZD198）的研究重點，本次課題研討會以中國和美國的公共預算績效治理為主要研討對象，重點分析美國績效預算與地方財政績效管理問題，以期為中國的預算績效治理提供借鑒意義。

馬蔡琛教授指出，加強政府預算績效治理是建設現代財政制度的必然要求，需要在現實中細化分析并客觀評價預算資源配置的經濟社會影響及差異，提升預算資源的配置效率。馬蔡琛教授對中國目前的預算績效管理情況進行總體分析和介紹，結合國家社科基金重大項目的研究重點，提出中國在預算績效指標框架建設方面可能面臨的挑戰。馬蔡琛教授指出，綜觀中國財政預算績效管理改革，主要呈現以下幾個顯著特點：一是整合多方資源聚焦財政預算績效問題，為構建公共財政的共同治理結構搭建了基礎性運作平臺。二是通過績效預算的精細化管理，為中國公共財政預算治理結構，從傳統的控制取向走向現代治理視野中的管理取向，提供了現實的發展路徑與操作范式。三是預算績效管理所體現的陽光財政理念和問責機制，有助于完善反腐倡廉的財政制度基礎。四是地方政府對于預算績效管理的多元化改革探索，將進一步豐富中國公共財政體系，有助于實現整體綜合推進與地方多元探索的良性互動。

美國印第安納大學Mikesell教授對美國的預算績效治理問題及績效預算的總體開展情況，進行了較為詳細的介紹和講解。Mikesell教授認為，戰略規劃層面的溝通、績效評價方法的應用、預算結果的報告制度以及有彈性的預算執行，均是績效預算的基本要素。傳統的預算評估方法往往側重于關注預算過程，忽視預算目標及結果信息。近年來，越來越多的政府部門開始強調預算績效管理問題，更多的關注預算結果，而不僅僅是側重于預算過程中的投入及具體活動。然而，結果導向的政府預算在實踐中也面臨一系列的挑戰。在具體的績效評價方法設計方面，如何實現評價方法和預算結果之間的合理有效銜接，是預算績效管理的關鍵問題。預算績效評價方法和預算結果的對接，會受到環境因素的影響，事實上很多公共服務的結果是難以評定及量化的。Mikesell教授認為，美國政府開發的項目評級工具（Program Assessment Rating Tool，簡稱PART），是美國政府績效預算改革的重要產物。PART系統要求政府進行明確的績效分析及評估，對政府項目的績效進行量化評分，并對評分過程進行公開，該系統通過項目評分來引導部門預算。

美國印第安納大學Zorn教授，首先對美國預算績效管理方面的最新研究進展及實踐情況進行了梳理。在此基礎上，Zorn教授以美國印第安納州政府為例，介紹美國地方財政績效管理情況。Zorn教授重點探討了美國地方政府績效預算的具體方法及其應用問題，例如作業成本法、“服務投入與完成情況”（Service efforts and accomplishments，簡稱“SEA”）報告等。Zorn教授在報告中指出美國實施上述方法的背景和具體要求，這些內容對中國的預算績效治理具有重要借鑒價值。

Joyce Man教授對比分析了中美兩國的預算績效治理，提出中國預算績效管理應該注意的問題。Joyce Man教授從中國地方政府發展沖動、預算軟約束等視角，分析了影響中國預算績效的原因，并借鑒美國的經驗，指出設定合理預算績效指標、對預算績效進行監督和評價，是提高政府預算績效的重要途徑。

子課題負責人黃鳳羽教授強調了預算績效管理的動態反饋和追蹤問效機制的重要性。黃鳳羽教授指出，應該將規范預算管理、完善預算編制、加強部門管理與提升財政資金使用效益有機銜接起來。通過績效結果與預算資源配置結構的正向激勵機制和反向懲戒機制，在提升公共資源使用效果的同時探索建立績效評價結果公開機制和問責機制，將有助于推進陽光財政體系的建設和完善。

課題組成員張莉博士，從政府跨期預算決策的視角，分析了預算績效管理問題。張莉認為，政府預算決策機制從年度向跨年度拓展，有助于實現預算與政策和績效之間的關聯，并且為財政政策的逆周期調節機制提供制度基礎，完善預算的控制、計劃及管理功能。

與會人員一直認為，20世紀下半葉以來，現代預算體系的變遷呈現出從傳統的強調合規性監督的控制取向，走向突出資源配置效率的管理取向，這也是市場化進程中，中國現代預算制度建設所應體現的總體方向。預算績效管理在促進微觀層面具體支出項目績效提升的同時，促使各級政府財政部門不斷強化績效理念，有助于從宏觀層面上推進中國預算治理結構從控制取向到管理取向的整體轉型。

最后，馬蔡琛教授做了總結發言。馬蔡琛教授指出，美國的績效預算改革取得了一定的成效，為中國的預算績效治理提供了值得借鑒的方法。然而，中美兩國的預算環境和財政制度具有顯著的差別，因此，中國在今后的預算績效管理改革過程中，需要根據具體國情，逐步改善預算績效治理。另外，在加強預算績效管理的同時，應該關注全面深化財稅改革的其他議題，例如，加快推進政府會計制度改革，以及推動中期財政規劃制度、跨年度預算平衡機制等方面。

(課題組供稿)