國家社科基金重大招標項目

《新型城鎮化背景下城市邊界調整與城市綜合承載力提升路徑研究》2015年第一期工作簡報

2014年11月本項目立項以來，國家社科基金重大招標項目《新型城鎮化背景下城市邊界調整與城市綜合承載力提升路徑研究》研究工作有序開展，進展順利。主要展開了如下工作：

一、舉辦項目開題研討會

2014年12月5日，項目組及相關科研單位共同組織并召開了項目開題研討會。來自中國人民大學、北京大學、中國社會科學院等評審專家們對課題的研究框架、研究思路和主要內容給予了肯定，并針對項目樣本城市選擇、城市邊界分析環境的多樣性、數據庫的建設與分享、案例分析的針對性和適用性、城市邊界形態和可視化呈現、新趨勢的分析以及利益主體的權衡和協調等方面的問題提出寶貴建議。這無疑是對項目組的鼓勵和鞭策，在相關問題的解決方案上集思廣益，步步推進。（具體內容詳見附件1）

二、成立項目組網上交流平臺

項目組根據項目研究所需，利用現代化信息溝通方式，分別成立完全開放性和部分開放性網絡討論平臺。其中，“完全開放性平臺”如設立微信公共賬號——中國城市與區域實驗室（CCRLAB）。此公共賬號自去年10月份與項目同期設立以來，圍繞“城市邊界、區域協調、發展規劃、可持續”等主題，至今共推送學術類專業圖文信息338篇，關注度達2945人。并與其他相關領域的微信公共平臺進行互動與協作，致力于專業學科領域知識的分享和更新。另外，項目組還成立了“部分開放性平臺”——微信討論組。該討論組匯集了來自清華大學、同濟大學、華東政法大學、東南大學和上海財經大學等領域的專家學者，就“城市邊界、多規合一與城市可持續發展”問題切磋并相互增進，并不定期召開內部小型研討會，受益匪淺。 

三、項目組與《探索與爭鳴》雜志社合辦研討會

此研討會由《探索與爭鳴》雜志社、上海財經大學城市與區域科學學院、中國城市與區域實驗室（CCRL）共同舉辦，國家社科基金重大招標項目《新型城鎮化背景下城市邊界調整與城市綜合承載力提升路徑研究》協辦，舉辦日期為2015年4月12日。這次研討會匯集了來自學術領域的專家以及來自前線管理崗位的政府工作者，以在“學”和“用”上相互溝通，做“頂天”和“立地”的研究。如國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長高國力指出中國城市邊界調整和可持續發展的兩大背景；如同濟大學可持續發展與管理研究所所長諸大建討論了“多規合一”的學術界觀點。其他與會的專家及政府工作者針對城市邊界調整與多規合一的問題、實踐和方法、數據獲取與利用等，做出探討（具體內容詳見附件2），被《中國社會科學報》、《解放日報》、《新聞晨報》報道并被大量轉載。

四、撰寫《上海自貿試驗區制度推廣的“梯度對接”戰略探討》文章，發表于《外國經濟與管理》，并被《新華文摘》全文轉載

對現有已開發經濟園區功能的拓展和高效利用是新型城鎮化背景下，進行城市邊界合理調整，以促進城市綜合承載力提升的重要抓手。文章提出，可以將遍布全國的經濟園區作為漸進改革開放的空間載體、制度試驗創新的重要平臺及地方經濟轉型升級的有力依托。項目組以此文探討了通過對接國家“自貿區”制度，促進城市綜合承載力提升的可行性。發表于《外國經濟與管理》雜志2015年第2期（第37卷，總第432期）上，并被《新華文摘》2015年第11期轉載。

除此之外，項目組依據研究進展不定期向政府決策咨詢部門上報成果要報，如《為我國區域發展設計立法》、《調整城市邊界促進城市綜合承載力的提升》、《上海未來30年的城市轉型與長三角可持續發展》等。另外，項目組負責人不僅對前一階段工作做了總結，而且部署了2015年7月-2016年7月的研究重點。項目組準備在接下來一年的時間里集中精力結合團隊的研究優勢，發表重要科研論文若干篇，并有計劃的向政府決策咨詢部門上報成果要報。

附件一：《新型城鎮化背景下城市邊界調整與城市綜合承載力提升路徑研究》 開題研討會會議簡報

國家社會科學基金重大項目

《新型城鎮化背景下城市邊界調整與城市綜合承載力提升路徑研究》

開題研討會工作簡報

2014年12月5日，中國城市與區域實驗室專家、上海財經大學城市與區域科學學院副院長張學良研究員主持的國家社科基金重大項目《新型城鎮化背景下城市邊界調整與城市綜合承載力提升路徑研究》開題報告會在上海財經大學行政樓一樓報告廳舉行。

受邀請評議專家有上海對外經貿大學校長孫海鳴教授、同濟大學副校長吳志強教授、中國人民大學區域與城市經濟研究所所長孫久文教授、北京大學首都發展研究院院長李國平教授、中國科學院政策與管理科學研究所趙作權教授、中國科學院虛擬經濟與數據研究中心副主任石敏俊教授、北京大學政府管理學院沈體雁教授。上海財經大學副校長劉蘭娟教授出席了會議。課題組首席專家、上海財經大學城市與區域科學學院副院長張學良研究員，課題合作單位代表、教育部人文社會科學重點研究基地華東師范大學中國現代城市研究中心主任寧越敏教授，課題合作單位代表、高密度區域智能城鎮化協同創新中心王蘭副教授，上海財經大學科研處徐龍炳處長、陳正良副處長，上海財經大學城市與區域科學學院趙曉雷院長，子課題負責人、上海財經大學城市與區域科學學院黨總支書記豆建民教授，以及來自同濟大學、東南大學、上海發展戰略研究所、上海財經大學的課題組成員等共30余人參加了開題報告會。

會議的第一階段由上海財經大學科研處處長徐龍炳教授主持。上海財經大學副校長劉蘭娟教授代表學校對專家們的到來表示了最真誠的感謝與歡迎，希望專家們對課題的設計和如何進一步開展研究提出寶貴的意見，并要求課題組認真聽取專家們的意見，潛心研究，爭取快出、多出高質量研究成果，為黨和國家重大決策貢獻更多智慧。

會議第二階段的課題研討會由專家組組長孫久文教授主持。課題組首席專家、上海財經大學財經研究所副所長張學良研究員從課題的總體框架、研究內容、研究計劃、創新與特色等方面對課題研究的內容和思路向專家們作了匯報；并就課題組重點難點、核心理念、保障條件、主要思路作了說明，接著介紹了將在“科研組織”與“組織科研”的關系處理、加強平臺建設與合作分享機制等方面做出的有效探索。最后，張學良研究員表示課題將緊密地結合新型城鎮化背景，對城市綜合承載力的提升以及城市的可持續性發展提出更加具有針對性的建議，以前期豐厚的科研成果為基礎，積極創新，努力探索，并及時將研究結論報送相關單位。

專家們對課題的研究框架、研究思路和主要內容給予了肯定，認為課題的設計較為出色，結構考慮周到，研究方法有較強的創新，具有重大的理論意義和現實意義。同時，專家對課題的研究內容、思路和方法提出了許多好的建議。中國人民大學區域與城市經濟研究所所長孫久文教授認為，課題中應選取不同規模尺度的城市分別分析，增加樣本城市的豐富性。同濟大學建筑與城市規劃學院王蘭副教授認為課題組應著重在城市邊界內涵的探討以及數據庫的建設方面，做出原創性的、適合中國未來發展情況的探索。華東師范大學中國現代城市研究中心主任寧越敏教授認為，城市邊界是個相對概念，會隨著國情需要有所調整，同時新型城鎮化背景下城市綜合承載力的提升與人口轉移、產業結構調整、技術變革有密切聯系，要在具體環境下具體分析。北京大學首都發展研究院院長李國平教授認為在約束條件下對不同規模城市邊界的確定，有非常重大的現實意義，同時也面臨非常大的現實困難，課題組要爭取在對策建議上做到更加具體、更加聚焦；另外，課題組應根據不同城市對土地增長控制程度的不同，劃分國內案例城市類型，進行針對性分析。中國科學院政策與管理科學研究所趙作權教授對課題的政策引導價值給予積極肯定，建議在理念推廣、示范城市選擇、邊界形象化劃定、邊界形態呈現方面要進行強化。中國科學院虛擬經濟與數據研究中心副主任石敏俊教授結合自身正在做的相關研究，認為三個關鍵詞——“新型城鎮化”、“城市邊界”、“城市綜合承載力”的界定和測算見仁見智，希望課題組能在踏實研究的基礎上給出理性判斷；另外，城際交通網絡如軌道交通、新區新城模式拓展了或模糊了城市邊界，對城市綜合承載力有影響，課題組也應有充分考慮。北京大學政府管理學院沈體雁教授認為研究城市邊界首先可以界定一個以劃分城市經濟社會網絡為基礎的都市統計區的概念。另外，中國的城鎮化問題和國外解決郊區低密度蔓延的實際問題不甚相同，考慮的利益主體不同，課題組的研究要結合中國特色選擇性地借鑒國際經驗。再者，課題組要在全新的國家治理體系的結構下研究中國的城市治理體制。孫久文教授在總結課題開題研討會時進一步地指出，課題組要研究城市增長到一定規模時的邊界拐點問題；注重城市發展過程中的新問題、新現象和新政策對城市邊界和承載力提出的新要求；課題組要為國家決策提供大的判斷依據，在原則性、方向性、約束條件下提高課題科研成果的說服力；確定城市邊界劃分的原則非常重要，課題組要考慮不同城市有不同原則的側重，這要求案例城市的選擇要有代表性。

據悉，該重大課題團隊成員由聯合國人居署、亞洲開發銀行、密歇根大學、中國社科院、北京城市規劃設計研究院、華東師范大學、同濟大學、東南大學、重慶交通大學、上海城市發展戰略研究所、上海財經大學、平湖市政府等國內外區域經濟、城市經濟、產業經濟、城市地理、城市規劃、公共財政、生態經濟、能源經濟、GIS地理信息系統等學科領域的專家學者和實務工作者所組成，是一支跨學科、跨院校、跨地區的研究團隊。

附件二：“城市邊界、多規合一與城市可持續發展”會議簡報

城市邊界、多規合一與城市可持續發展

2015年4月12日下午1:30-17:30在上海社科聯七樓清雅廳，《探索與爭鳴》雜志社、上海財經大學城市與區域科學學院、中國城市與區域實驗室（CCRL）共同舉辦，國家社科基金重大項目“新型城鎮化背景下城市邊界調整與城市綜合承載力提升路徑研究”（項目編號：14ZDB138）協辦的“城市邊界、多規合一與城市可持續發展”研討會成功舉行。

在長達37年的改革開放的過程，中國取得了舉世矚目的增長成就，但我們做的最不好的地方就是可持續發展，今天社會面臨的最大的問題亦是可持續發展。是到了該解決思維和體制問題的時刻了，再也不能摸著石頭過河（秦維憲致辭中的發言）。

中國城市規劃體現出中國城市發展的特色，除了國民經濟和社會發展規劃之外，還有城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃，正如約翰·奈斯比特在《中國大趨勢：中國新社會的八大支柱》一書中所說，是“規劃森林”。中國過去大多城市規劃大多是為增長而作的擴張性規劃，地方政府將規劃作為為增長而競爭的手段，約束性規劃會為了經濟增長目標做調整，這樣出現了城市增長邊界、城市開發邊界不斷變化，甚至出現了城市無序蔓延，城市綜合承載力與可持續發展面臨著嚴峻挑戰。需要城市規劃、經濟學、社會學、政治學、生態學與法律等不同領域的專家學者進行共同討論（張學良致辭中的發言）。

城市邊界、多規合一與城市可持續發展的新背景

新背景一：中國經濟發展的新常態（高速增長回歸到中高速增長；從粗放式發展升級到中高端產業發展；從中等收入逐漸進入中高收入階段）；新背景二：區域發展格局中政策戰略的演進，即從四大板塊戰略（東部率先發展戰略、西部大開發戰略、東北老工業基地振興戰略、中部崛起戰略）到新三大戰略（一帶一路戰略、長江經濟帶戰略、京津冀協同發展戰略）（國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長高國力發言中觀點）。

正確認識理解多規合一

多規合一并非完全是一個技術層面的概念，要提高其戰略高度。多規合一戰略高度就是實現真正的“一張圖”。多規合一就是有實現約束的增長，是增長管理的具體化，最重要的是變革政府治理結構。多規沖突的根源在于我們的發展需求面臨階段性的轉變。實質上，多規合一是政府的自身革命，要真正做到打破部門分割。（同濟大學可持續發展與管理研究所所長諸大建，上海市社聯黨組書記、專職副主席沈國明，哈爾濱工業大學經管學院院長助理馬濤等發言中的觀點）。

（左上為諸大建；左下為馬濤；右圖為沈國明）

直面多規合一存在的問題

部門利益分割，很多專項規劃協調、定位難以達成一致；發改委的經濟發展規劃、環保部的生態發展規劃、國土部的土地利用規劃及住建部的城鄉規劃期限不一致；發改委、環保部、國土部及住建部四個部委制定規劃的法律依據差別較大，發改委主導的經濟社會發展規劃目前為止還沒有明確的法律依據；不同的規劃之間牽涉到規劃的重點、參數、指標及銜接等方面面臨較多問題；政府依然以人口增長作為制定規劃的依據，忽視部分區域存在人口縮減、空心村、空心鎮的實際情況；行政級別方面鎖定城市權利結構，給城市化與規劃制定帶來困難；規劃本身帶有政府失靈的性質，政府治理結構存在較大問題，忽視了市場調節的作用（華東政法大學政治學與公共管理學院副院長姚尚建，北京市城市規劃設計研究院高級工程師與北京城市實驗室BCL創始人龍瀛，東南大學經濟與管理學院經濟系主任劉修巖等發言中的觀點）。

多規合一的數據與方法

深入村鎮，實地調研，以大量的第一手數據為多規合一提供支持和依據，因地制宜地制定符合當地實際情況、體現地方特色的規劃，多規合一的實行需要政府的統一有效的管理，形成自上而下的創新做法，鼓勵群眾積極參與。多規融合的需求是多層次的，包括多規協同、信息共享，數據挖掘以及部門之間的系統融合，多規融合是智慧城市建設的重要抓手。另外，在科學性、定量性、系統性、可操性以及有效性的原則性下可逐步引入第三方評估的一些事務性工作，可以有效監督政府管理行為。（南京大學城市科學研究院院長張鴻雁，上海數慧系統技術有限公司行業總監羅亞，上海財經大學城市與區域科學學院院長助理劉志平等發言中的觀點）。

（左上為劉志平；左下為羅亞；右圖張鴻雁）

城市多規合一的實踐與推進建議

廈門市是28個多規合一試點城市之一，而且是唯一的副省級城市。廈門市只有6個區沒有縣，相對來說比較容易實現多規合一。經過多規合一的實踐工作，廈門主要實現四個一：一張圖，把所有的規劃疊加在一起，能疊能分；一個平臺，構建一個預留多個接口的軟件平臺；一張表，所有部門均在一張表上簽署部門意見，減少審批環節；一套機制，完善一系列的運行機制、生成機制，并建立完善的法律保障機制，構建部門聯動機制推進多規合一工作的有效進行。專家提出推進多規合一的建議主要有以下五點：從縣區和鄉鎮做起，減少工作阻力；盡快啟動編制多規合一的相關技術規制，明確多規合一的范式；城市市區面臨眾多迫切問題，多規合一的重點應放在市區層面；制定差異化的不同功能和不同規模城市未來的動態準入門檻；加強對規劃的法律法規的保障。同時，在考慮城市邊界、承載力、多規合一及可持續發展問題時，不能脫離不同城市發展階段的現實（國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長高國力，廈門規劃局辦公室主任魏淵，華東師范大學中國現代城市研究中心主任寧越敏發言中的觀點）。

城市邊界、多規合一與城市可持續發展的大視野——城市群

對城市本身的認知是討論城市增長邊界的前提，考慮城市邊界與可持續發展問題時，要把城市的社會經濟發展階段考慮在內。解決多規合一與城市邊界的問題可以跳出城市內部的規劃與增長邊界，在更大的視角下看作是城市之間、城市群的邊界與可持續發展的問題。例如環境污染、城市擁堵等問題在單一城市解決是有限的，可以和周邊區域聯合解決。長三角、京津冀城市群單個城市的各類規劃要考慮與城市群內其他城市的規劃協同，通過城市群的協同一體化與可持續發展，倒逼單個城市的可持續發展。需要打破城市群內各個城市之間的分割，實現行政邊界、地理邊界與經濟邊界的耦合，最終實現城市群內各個城市的可持續發展（華東師范大學中國現代城市研究中心主任寧越敏，上海財經大學城市與區域科學學院副院長張學良等發言中的觀點）。

規劃的投影就是我們現在的發展格局，規劃也是政府治理結構的投影。所有的發展問題都是通過規劃來實現治理結構變革的問題。本質上，討論規劃就是討論政府治理結構的問題。多規合一是一個跨學科的問題，需要經濟學、社會學、政治學、地理學、生態學、規劃學及財政學等領域的專家共同努力，也需要發改委、環保部、國土部、住建部四個部委及地方政府實際操作部門的參與討論。同時，我們應以史為鑒反思中國城市發展的歷史，也要借鑒歐美西方發達國家城市規劃中的經驗與教訓。這樣才能有效解決我國城市發展中面臨的可持續發展問題。會議商定今年下半年將進行本主題的第二次系列研討（同濟大學可持續發展與管理研究所所長諸大建，上海財經大學城市與區域科學學院副院長張學良，解放日報社副書記周智強等發言的觀點）。

（課題組供稿）