《<野生動(dòng)物保護(hù)法>的修訂

與公眾共用物的良法善治》工作簡(jiǎn)報(bào)第6期

“當(dāng)代中國(guó)公眾共用物的良法善治”是一個(gè)與當(dāng)代中國(guó)環(huán)境資源法治建設(shè)密切聯(lián)系的課題，本課題組主持人蔡守秋教授將公眾共用物的觀念和理論運(yùn)用到我國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修訂之中，為我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法提供了新的法學(xué)理論支撐。

2015年8月4日下午，蔡守秋教授去北京參加全國(guó)人大常委會(huì)環(huán)資委法案室在全國(guó)人大機(jī)關(guān)會(huì)議中心第一會(huì)議室召開的野生動(dòng)物保護(hù)法修改及自然保護(hù)區(qū)法制定專家座談會(huì)。會(huì)議由法案室主任翟勇主持，蔡守秋教授第一個(gè)發(fā)言，對(duì)《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案建議稿）》（2015年8月1日）提了若干具體意見，并向全國(guó)人大環(huán)資委法案室提交了書面意見。現(xiàn)將蔡守秋教授對(duì)《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案建議稿）》（2015年8月1日）的部分意見和建議簡(jiǎn)述如下：

一、應(yīng)該明確野生動(dòng)物的法律性質(zhì)和法律地位

蔡守秋教授建議《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定：“野生動(dòng)物是人類生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是人類的伙伴，是全國(guó)人民的共同財(cái)富。”上述建議條款是對(duì)野生動(dòng)物的法律性質(zhì)和法律地位的明確界定。

在制定野生動(dòng)物保護(hù)法時(shí)，應(yīng)該將制定民法典和修改物權(quán)法結(jié)合起來。目前國(guó)際社會(huì)和多數(shù)國(guó)家法律，已經(jīng)承認(rèn)并規(guī)定動(dòng)物具有不同于傳統(tǒng)民法中的物的性質(zhì)和特點(diǎn)。例如，大陸法系的典型代表德國(guó)，為了解決保護(hù)動(dòng)物專門立法與傳統(tǒng)民法的沖突，1990年8月20日修訂生效的《德國(guó)民法典》將原《德國(guó)民法典》第一編總則編中的第二章“物”更名為“物，動(dòng)物”；在第90條中明確規(guī)定，“動(dòng)物不是物。它們由特別法加以保護(hù)。除另有其他規(guī)定外，對(duì)動(dòng)物準(zhǔn)用有關(guān)物的規(guī)定”。 1992年《瑞士民法典》等法律也有“動(dòng)物不是物”的法律規(guī)定。1998年修訂的《德國(guó)動(dòng)物福利法》在第1部分第1條規(guī)定：“本法旨在保護(hù)動(dòng)物之生命，維護(hù)其福利。此舉乃基于人類對(duì)于地球其他生命伙伴之責(zé)任而為之。”德國(guó)于1986年定的《動(dòng)物保護(hù)法》明確規(guī)定：必須把人以外的動(dòng)物列入道德關(guān)懷的范圍之內(nèi)，對(duì)于動(dòng)物的生命，人們應(yīng)該像對(duì)待在心智能力上居于同等層次的人的生命一樣尊重。2001年4月11日修訂的《德國(guó)動(dòng)物保護(hù)法》（Tierschutzgesetz）明確規(guī)定，“本法的目的是，從人對(duì)動(dòng)物作為同類的職責(zé)出發(fā)來保護(hù)其生命和生活質(zhì)量。”（第1條）。《法國(guó)環(huán)境法典》(1998年5月27日)沒有將動(dòng)物規(guī)定為私有財(cái)產(chǎn)的客體，而是將其規(guī)定為“屬于全國(guó)人民的共同財(cái)富”。 1998年《哥斯達(dá)尼加生物多樣性法》第9條“普遍權(quán)利”第1款明確規(guī)定：“尊重所有的生命形式。所有生物都有生存的權(quán)利，而與其是否有實(shí)在的或潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值無關(guān)。”奧地利2004年修訂的《聯(lián)邦動(dòng)物保護(hù)法》在第1條（目標(biāo)）中指出，鑒于人類對(duì)作為伙伴生物的動(dòng)物負(fù)有特殊的責(zé)任，本聯(lián)邦法的目的是保護(hù)動(dòng)物的生命和福利。這些立法，實(shí)際上已經(jīng)超越了把動(dòng)物僅作為一般的“物”對(duì)待的價(jià)值理念，而是把動(dòng)物作為人類的生物伙伴來對(duì)待。中國(guó)《臺(tái)灣動(dòng)物保護(hù)法》（2004年、2007年、2008年多次修訂）也規(guī)定：“為尊重動(dòng)物生命及保護(hù)動(dòng)物，特制定本法。”（第一條 立法目的及適用范圍）

二、應(yīng)該明確野生動(dòng)物、野生動(dòng)物資源、野生動(dòng)物資產(chǎn)和國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土上野生動(dòng)物的主權(quán)、野生動(dòng)物物權(quán)的區(qū)別

蔡守秋教授認(rèn)為《野生動(dòng)物保護(hù)法》不宜籠統(tǒng)地規(guī)定“野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有”，更不宜籠統(tǒng)地規(guī)定野生動(dòng)物或野生動(dòng)物資源是我國(guó)《物權(quán)法》中的國(guó)家所有權(quán)的客體。應(yīng)該在將野生動(dòng)物定位于“全國(guó)人民的共同財(cái)富”的基礎(chǔ)上，規(guī)定野生動(dòng)物資產(chǎn)和野生動(dòng)物產(chǎn)品物權(quán)，進(jìn)一步劃清野生動(dòng)物、野生動(dòng)物資源、野生動(dòng)物資產(chǎn)和國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土上野生動(dòng)物的主權(quán)、野生動(dòng)物物權(quán)的界限。建議刪掉《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》（2004年修訂）和《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案建議稿）》（2015年8月1日）第三條關(guān)于“野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有”的規(guī)定，并增加如下內(nèi)容：國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土上的野生動(dòng)物享有永久性主權(quán)權(quán)利。將野生動(dòng)物轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢杂糜谑袌?chǎng)交易的野生動(dòng)物資產(chǎn)或野生動(dòng)物產(chǎn)品，必須遵守本法的規(guī)定，取得野生動(dòng)物行政主管部門的批準(zhǔn)。國(guó)家保障依法保護(hù)、繁育、利用野生動(dòng)物的單位和個(gè)人的合法權(quán)益，國(guó)家保護(hù)依法取得的野生動(dòng)物資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和野生動(dòng)物產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)。其理由如下：

第一，刪掉“野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有”的規(guī)定，沒有違反我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》的規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》沒有規(guī)定“野生動(dòng)物屬于國(guó)家所有”。我國(guó)憲法僅規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”（第9條）。我國(guó)《物權(quán)法》僅僅規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源，屬于國(guó)家所有”（第49條）。我國(guó)《憲法》僅僅規(guī)定“保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物”，我國(guó)《物權(quán)法》僅僅規(guī)定“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源，屬于國(guó)家所有”，也就是說“法律沒有規(guī)定屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源，則不屬于國(guó)家所有”。

第二、刪掉“野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有”的規(guī)定，有利于明確野生動(dòng)物與野生動(dòng)物資源、野生動(dòng)物資產(chǎn)和野生動(dòng)物產(chǎn)品的區(qū)別，為公眾共同合理享用野生動(dòng)物資源和維護(hù)少數(shù)發(fā)展習(xí)慣權(quán)利留下空間。目前我國(guó)法律實(shí)務(wù)部門和法學(xué)界一般根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定來理解“野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)”的涵義，即將野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)理解為只有國(guó)務(wù)院及其委托的組織才能行使野生動(dòng)物資源國(guó)家所有權(quán)（包括直接支配和排他性利用野生動(dòng)物資源的權(quán)利）。傳統(tǒng)民法認(rèn)為，生存于原野中的野生動(dòng)物屬于無主物，誰(shuí)先占有即為誰(shuí)所有。但是，當(dāng)代民法學(xué)和環(huán)境資源法學(xué)認(rèn)為，“動(dòng)物不是物。有關(guān)動(dòng)物的法律調(diào)整適用于野生動(dòng)物保護(hù)法、動(dòng)物福利法等特別法律的規(guī)定，在特別法律沒有專門規(guī)定時(shí)才適用民法典和物權(quán)法的規(guī)定”。從當(dāng)代生態(tài)學(xué)、生態(tài)法和生態(tài)文明觀看，野生動(dòng)物是與當(dāng)代人和后代人共存共榮、和諧相處的伙伴，野生動(dòng)物資源特別是珍貴稀有的野生動(dòng)物物種資源屬于公眾共用的公眾共用物，只有刪掉野生動(dòng)物屬于物權(quán)即私權(quán)客體的法律規(guī)定，刪掉只有國(guó)務(wù)院才能行使野生動(dòng)物國(guó)家所有權(quán)的規(guī)定，才能為公眾共同享用野生動(dòng)物（如尊重、親近、欣賞和保護(hù)野生動(dòng)物）和維護(hù)少數(shù)民族習(xí)慣權(quán)利留下空間。例如，法律可以規(guī)定，“少數(shù)民族和土著人有權(quán)按照傳統(tǒng)習(xí)俗（習(xí)慣和歷史性權(quán)利）獵捕和利用少量非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，供自身基本生活之用（不能用于市場(chǎng)交易營(yíng)利），無須經(jīng)過政府批準(zhǔn)和許可”。我們說野生動(dòng)物不是物權(quán)客體 ，不是說不能設(shè)立野生動(dòng)物資產(chǎn)和野生動(dòng)物產(chǎn)品物權(quán)。而是強(qiáng)調(diào)，將作為全國(guó)人民共同財(cái)富的野生動(dòng)物轉(zhuǎn)變?yōu)橐吧鷦?dòng)物資產(chǎn)或野生動(dòng)物產(chǎn)品，必須依法進(jìn)行，必須符合法律規(guī)定的條件。依法許可成立的野生動(dòng)物人工繁育的企業(yè)事業(yè)單位，對(duì)其人工繁育的野生動(dòng)物擁有產(chǎn)權(quán)，可以依法將其人工繁育的野生動(dòng)物及其產(chǎn)品，出售給野生動(dòng)物保護(hù)、科研、展覽、動(dòng)物觀賞、教學(xué)單位或其他依法成立的野生動(dòng)物人工繁育單位，供野生動(dòng)物繁育、放生、科研、展覽、觀賞、教學(xué)等用途。國(guó)家保護(hù)依法取得的野生動(dòng)物資產(chǎn)和野生動(dòng)物產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)，保障依法取得的野生動(dòng)物資產(chǎn)和野生動(dòng)物產(chǎn)品的依法繼承、投資和流轉(zhuǎn)。

第三，刪掉“野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有”的一般性規(guī)定，有利于避免、減少和正確處理因國(guó)家所有野生動(dòng)物所引起的一些糾紛和矛盾。如果《野生動(dòng)物保護(hù)法》籠統(tǒng)地規(guī)定“野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有”，會(huì)不可避免地產(chǎn)生如下矛盾和糾紛：（1）野生動(dòng)物是流動(dòng)或遷徙的，當(dāng)國(guó)家所有野生動(dòng)物流動(dòng)或遷徙到外國(guó)時(shí)，誰(shuí)承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)損失的責(zé)任？（2）野生動(dòng)物的生存和發(fā)展需要消耗水、草和動(dòng)植物等食料，當(dāng)國(guó)家所有野生動(dòng)物進(jìn)入集體所有土地（包括集體所有森林、草原、濕地等）時(shí)，國(guó)家是否承擔(dān)其所有的野生動(dòng)物消耗或侵害集體所有財(cái)產(chǎn)的責(zé)任？（3）野生動(dòng)物有時(shí)會(huì)致人身財(cái)產(chǎn)損害，國(guó)家對(duì)其所有的野生動(dòng)物致人身財(cái)產(chǎn)時(shí)如何承擔(dān)法律責(zé)任？（4）因國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物的國(guó)家主權(quán)、行政管理權(quán)、國(guó)家所有權(quán)、公眾享用權(quán)而產(chǎn)生的諸多矛盾和糾紛。例如，如果在集體所有的土地（包括林地、草地、濕地等）上的野生動(dòng)物也屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，在私人承包或使用的土地上、在私人所有的庭院中的野生動(dòng)物也屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，為什么國(guó)家不將其所有的野生動(dòng)物收回到國(guó)家所有的土地上？為什么國(guó)家所有的野生動(dòng)物可以自由地生存于私人所有或所用的土地上，而私人所有的動(dòng)物卻不能自由地生存于國(guó)家所有的土地上？

蔡守秋教授認(rèn)為，可以刪掉《野生動(dòng)物保護(hù)法》關(guān)于“野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有”的一般性規(guī)定，而對(duì)某些特定野生動(dòng)物作出國(guó)家所有的具體規(guī)定。例如，《野生動(dòng)物保護(hù)法》可以規(guī)定，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物（由國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄確定）屬于國(guó)家所有。這樣規(guī)定的國(guó)家所有野生動(dòng)物的種類的數(shù)量較少、范圍較窄，可以保障國(guó)家以現(xiàn)有的國(guó)家財(cái)力和法律制度有效保護(hù)國(guó)家所有野生動(dòng)物，有效處理因國(guó)家所有野生動(dòng)物所致人身財(cái)產(chǎn)損害問題及其糾紛。正是基于上述考慮，所以蔡守秋教授建議《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定：“國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物（由國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄確定）屬于國(guó)家所有。國(guó)家劃定、設(shè)立國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)的土地屬于國(guó)家所有的土地，對(duì)位于國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)而屬于集體所有的土地，應(yīng)該依法辦理土地征收手續(xù)”；“有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，防治野生動(dòng)物造成人身和財(cái)產(chǎn)損害，保障人畜安全和農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)”；“ 一切單位和個(gè)人應(yīng)該采取防治野生動(dòng)物損害人身和財(cái)產(chǎn)的措施，當(dāng)野生動(dòng)物侵害、危及人身健康和生命時(shí)，被侵害人有權(quán)采取緊急避險(xiǎn)、正當(dāng)防衛(wèi)等措施，對(duì)因此而致野生動(dòng)物傷亡不承擔(dān)法律責(zé)任”；“人民政府對(duì)其所轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的國(guó)家或地方保護(hù)野生動(dòng)物（即國(guó)家所有野生動(dòng)物）造成的人身和財(cái)產(chǎn)損害，應(yīng)該給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但對(duì)非法進(jìn)入野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)、違法進(jìn)行野生動(dòng)物狩獵等開發(fā)利用活動(dòng)的情況除外”。

（課題組供稿）