國家社科基金重大項目研究進展簡報

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重大課題階段性成果突破：法治與公共政策子課題三部專著完成出版

建議加快推進突發(fā)事件應急處置政府行政責任立法

重大課題階段性成果突破：法治與公共政策子課題三部專著完成出版

2015年6月1日，國家社科基金重大項目“突發(fā)性動物疫情公共危機演化機理及應急公共政策研究”（11&ZD171）課題組首席專家李燕凌教授、“法治與公共政策”子課題負責人賀林波教授合著的《公共服務視野下的政府責任法治》一書，在人民出版社公開出版。至此，課題組“法治與公共政策”子課題計劃完成的三部專著《公共服務視野下的公共危機法治》、《公共服務視野下的動物防疫法治》、《公共服務視野下的政府責任法治》全部完成出版任務。課題組成員自2013年1月起，歷經三年努力，國家社科基金重大項目終于取得階段性成果新突破。中國行政法學研究會名譽會長、中國政法大學終身教授、著名法學家應松年先生，清華大學公共管理學院院長薛瀾教授、北京大學政府管理學院黨委書記周志忍教授、中國行政管理學會執(zhí)行副會長兼秘書長高小平研究員等三位著名危機管理專家，分別為三部著作作序，應松年教授兩度為著作撰寫了書評。

一、《公共服務視野下的公共危機法治》內容簡介

該著由李燕凌、賀林波著，全書31萬字，人民出版社2013年11月第1版。該著從公共服務視角出發(fā)，論述了公共危機法治的理念、制度與治理問題，全面闡釋了“只有立法才能保障公共危機治理體制的合法性”的基本理念，論證了公共危機事件中社會應急管理立法的必要性，提出了即使在緊急或危機狀態(tài)下政府擁有行政緊急權力，也要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里等基本觀點。全書從公共危機法治的指揮體系、預防體系、信息體系、應對體系、善后體系和責任體系六個方面，論述了公共危機法治制度的基本原理，分析了公共危機的治理主體多元化、治理依據多重化、治理方式多樣化等典型特征，總結了中國特定社會歷史條件下公共危機法治存在的種種現實問題，并針對政府問責、社會信任、公民地位、權利與救濟等深層次問題，全面解析了公共危機法治的原則和條件，提出了改進和完善公共危機法治制度建設的相關建議，符合我國加強服務型政府與法治政府建設的迫切現實需要。

二、《公共服務視野下的動物防疫法治》內容簡介

該著由李燕凌、賀林波著，全書35萬字，人民出版社2014年9月第1版。該著從公共服務視角出發(fā)，論述了動物防疫法治的理念、制度與治理問題。本書全面闡釋了在分工專業(yè)化、社會信息化、公民參政議政民主化程度越來越高的現實背景下，動物疫病傳播及動物防疫都具有極大的外部性，只有政府采取公共服務形式才能彌補動物防疫行為的外部性缺陷。基于這種認識，本書深入探討了動物防疫作為政府公共服務行為的必要性以及動物防疫法治的可能性和可行性。本書從動物防疫法治預防體系、應急體系和善后體系三個階段，從動物防疫治理中的政府、公民和多元主體三個維度，對我國現行動物防疫體制“重管理、輕服務，重常規(guī)治理而忽視應急治理”等問題展開分析，提出了推進動物防疫治理中政府績效目標管理、協(xié)商民主治理機制制度化、政府間府際合作機制制度化等一系列動物防疫制度與法治建設的對策建議。

三、《公共服務視野下的政府責任法治》內容簡介

該著由李燕凌、賀林波著，全書30萬字，人民出版社2015年6月第1版。該著與其他兩部階段性成果著作一樣，采用“理念”、“制度”和“治理”的三篇體例，全面闡釋了公共服務視野下政府責任法治的基本理論體系及“服務是責任，法治是保障”的制度主張，提出了“依法履行基本公共服務是政府行政責任之基礎”這一中心觀點。本書從政治學、法學和行政管理學三個維度解讀政府責任法治，通過對重大動物疫情公共危機、一般公共危機等具體公共服務的法治研究，深入剖析了政府公共服務責任的一般法治原理，并從國家理性演變中政府權力的由來及政府權力的規(guī)范論證中，將常態(tài)管理與非常態(tài)管理的政府責任法治統(tǒng)一在促進國家治理體系和治理能力現代化這一命題之中，建構了公共服務視野下的政府責任法治原則，具體論證了該原則體系的運用過程。本書通過對不同政治體制下的政府責任與公共服務視野下的政府責任法治論的比較研究，探討了政府職能轉變、政府機構調整和政府治理方式轉變與公共服務視野下的政府責任法治論的關系，提出了公共服務視野下的政府治理轉變和完善政府責任法治的一系列政策主張，體現了全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求。

建議加快推進突發(fā)事件應急處置政府行政責任立法

中國之治，難莫過于民主，艱莫困于法治。國家管理之道，治大國如烹小鮮，最要緊的在于權與法的平衡。把權力關進制度的籠子，法律是最高的制度形式。中國必須全面推進社會主義民主與法治，沒有民主的中國，必將是沒有希望的中國；沒有法治的中國，亦將是沒有前途的中國。

在應對2003年非典（SARS）、2004年高致病性禽流感，2014年埃博拉和2015年中東呼吸綜合征（MERS）等重大惡性病毒性傳染病入境流行的應急處置中，各地各級政府都負有“嚴防死守”之責。在應急處置2008年“5·12汶川地震”、2011年“7·23溫州高鐵事件”、2015年“6·1東方之星客船翻沉事故”等重大事故災害中，各級政府都把“救人”放在第一位。重大動物疫情、公共衛(wèi)生事件、突發(fā)性重大災害、社會群體性沖突等突發(fā)事件，由于具有時間緊迫性和風險不確定性等顯著特點，往往成為政府采取非常態(tài)管制措施的當然理由。但是，在大量突發(fā)事件應急處置中，政府履行非常態(tài)應急管理職能常常無法可依。長期以來，法律虛無主義泛濫，一些政府部門和不少政府官員習慣于“紅頭文件”或“上級批示”代替法律。在突發(fā)事件應急管理中，一些公共部門推諉避責、冷漠懈怠，一些政府官員恣意越權、濫用公器。即使僅有的少數突發(fā)事件立法也重在“治民”而疏于“治官”，對于突發(fā)事件應急管理中的嚴重失職誤政，問責不究、究而不嚴、處罰畸輕。保住了面子，就維護了權力。維護了權力，就保護了做出錯誤應急決策的少數官員利益。說到底，這些其實都是“應急處置權力腐敗”。

我國已有數十部應對緊急或危機狀態(tài)的單行法，但至今尚無統(tǒng)一的《突發(fā)事件應急處置政府行政責任法》。全面依法治國要求政府依照憲法和法律來治理國家，即使在突發(fā)事件應急處置中，政府擁有行政緊急權力，也要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，堅守依法行政底線，履行行政法律責任。因此，必須加快推進《突發(fā)事件應急處置政府行政責任法》立法進程。

第一，規(guī)范政府應急處置的行政許可。突發(fā)事件往往潛在著巨大危險，這種危險因其具有強大的外部性而不得不由政府主導加強社會共同治理，以迅速有效地扼制并消餌危機。突發(fā)事件有外部性損害，政府應急處置就必然有外部性利益分割。因此，突發(fā)事件應急處置中不可避免存在著公民人權克減。建立《突發(fā)事件應急處置政府行政責任法》，就是要針對不同類型突發(fā)事件，從法律上明確細致地規(guī)范各級政府緊急處置突發(fā)事件的行政許可，使依法處置突發(fā)事件成為常態(tài)，而無需依賴“紅頭文件”或“上級批示”進行突發(fā)事件應急處置。

第二，把應急權力納入法治軌道。相當多的國家在緊急狀態(tài)立法中對緊急權力的行使設置了種種法定限制，以抵抗非法緊急權對公民權利的侵害。法律是治國之重器，良法是善治之前提。在突發(fā)事件應急處置中，各級政府履行行政責任必須嚴格規(guī)范事權許可，嚴守公正文明執(zhí)法，強化行政權力制約監(jiān)督，把公正、公平、公開原則貫穿于依法行政全過程。既要在應急處置行政責任立法中充分體現“人民公仆為民執(zhí)法”的行政道德規(guī)訓，主人賦予的權力只能在主人許可范圍內使用；又要在應急處置行政責任立法中展現中國特色社會主義法治的政治成熟，真正實踐全面依法行政、依法執(zhí)政，消滅無約束的權力以維護權力良好運行。

第三，建立科學有效的行政裁量權基準制度。孟德斯鳩說過，防止權力濫用的辦法，就是用權力約束權力。權力不受約束必然產生腐敗。應急處置行政責任立法必須細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。應急處置行政責任立法要規(guī)定政府行政回應過程中控制應急權力的特殊方式，既要保證有足夠自由裁量權應對突發(fā)事件，充分發(fā)揮法律引領作用以提高突發(fā)事件應急處置中的政府行政能力，又要謹防個別政府部門或官員無視公共資源使用效率、濫用應急權力，甚至利用應急權力尋租或打著公共利益幌子行公權私用之實。

第四，用好應急權力必須加強方法創(chuàng)新。要在應急處置行政責任立法中建立明確的應急行政重大決策合法性審查機制，制定明確的決策合法性標準，規(guī)定嚴格的決策合法性審查程序。要完善公眾參與突發(fā)事件應急治理機制，建立明確的參與范圍、參與權利與義務的法律規(guī)范。要對國際社會參與中國突發(fā)事件應急援助的渠道、范圍、方式、方法與權利等進行明確規(guī)范。要加快推進應急處置政務公開，立法保障應急處置信息公開，確保公民有序參與應急行政決策、有效行使行政監(jiān)督權力。

第五，嚴肅突發(fā)事件應急處置法紀。因應急處置不當或應急處置不當演變成新的衍生型突發(fā)事件導致不必要的損失慘重，已經引起社會對政府應急行政行為的廣泛關注和強烈反響。因此，應急處置行政責任立法必須強化問責制度，查責從速、察責從嚴、有責必究、重典追責。要確立失職行政官員快速引咎辭職硬約束，對于嚴重失職和違法行政官員終身不得再進入公務員隊伍。要建立應急處置重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究法律責任。

第六，始終維護憲法和法律的權威。必須準確把握依法治國的政治定位和依法執(zhí)政的政治方向。任何緊急狀態(tài)法，就法理而言都屬于“特別法”。雖然在緊急狀態(tài)下其效力優(yōu)于其他法律、甚至部分優(yōu)于憲法，但同時也必須規(guī)定有效的制約程序，最大限度地防止這種權力被濫用。應急處置行政責任立法的價值取向和本質要求是憲法和法律至上，反對人治，實行法治。落實應急處置行政責任，始終要遵從憲法和法律在國家政治生活中至高無上的地位和權威。推進應急處置行政責任法治建設，必須充分體現人民當家作主、共產黨領導和依法治國的有機統(tǒng)一，自覺維護各級黨組織在憲法和法律范圍內對突發(fā)事件應急處置的領導權威。

報：全國哲學社會科學規(guī)劃辦公室，中央農村工作領導小組辦公室，農業(yè)部，全國哲學社會科學規(guī)劃辦公室成果處，農業(yè)部畜牧司，農業(yè)部獸醫(yī)局，教育部社科司，湖南省政府辦公廳，湖南省哲學社會科學規(guī)劃辦公室，有關領導和專家。

（課題組供稿）