芮國強：以四大轉變推進政府信息公開

自2008年5月1日 《中華人民共和國政府信息公開條例》正式施行以來，我國政府信息公開工作雖然取得了一定的進展，但依然存在諸多問題，突出表現為 “更新不及時”、“公開渠道單一”、“公開的信息群眾不關注、群眾關注的信息不公開”等三大共性問題。黨的十八屆四中全會將全面推進政務公開列為建設法治政府的重要內容，明確提出“堅持以公開為常態，不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開”，對推進政府信息公開工作提出了新的更高要求。國務院辦公廳發布的《2015年政府信息公開工作要點》也指出，推進行政權力清單、財政資金、公共服務、國有企業、環境保護等九大領域的信息公開工作，不斷增強政府信息公開實效，使政府信息公開工作更好地服務于經濟社會發展，促進法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府建設。要全面落實四中全會的部署，就要在既有基礎上推進政府信息公開工作向縱深發展，需要著力實現以下四個根本性轉變。

從政府主導向公民主導、從供給導向往需求導向轉變

當前，雖然信息公開有滿足公眾需求的傾向，但仍未徹底擺脫以政府為中心的建設模式。不少政府網站仍是以政務和黨務公開為核心工作，群眾關注、民意聚焦的內容公開有限或查找獲取不便，難以顯著提升公眾對于政務服務的獲得感。其深層次原因是政府信息網站的建設首先考慮的是如何方便政府使用，如何建立透明的形象工程，而不是更多地從便利公眾或企業了解政府信息、獲得政府服務的角度來建設，政府信息公開的內容與民生訴求之間亟待建立更具實質性的對接。為此，應把政府主導的信息公開變成公民主導的信息公開、從供給導向的信息公開變成需求導向的信息公開，研究制定出立足我國基本國情、滿足社會公眾對于政府信息公開切實需求的法律、法規，建立真正意義上的“公開是基本原則、不公開是例外”的法律制度體系，將信息公開由政府的權利轉變為政府的義務，賦予其法定性和強制性。

從目錄管理模式向清單管理模式轉變

從條例的規定來看，我國的政府信息公開有主動公開和依申請公開兩種路徑。但在現實中，前者提供的信息或者過于專業，讓人看不懂，或者信息過于缺乏，讓人看不夠，導致信息的有效供給不足，難以滿足社會對政府信息的需求；而后者近年來媒體報道越來越多，卻在很大程度上猶如一道“玻璃門”，公眾在參與信息公開的過程中面臨申請難、答復難、救濟難等困境。可見，政府信息公開要落實 “以公開為原則，不公開為例外”的理念，其重要前提是必須解決好 “不公開為例外”這一問題。目前的政府信息公開只要求公布公開指南和公開目錄，內容較為籠統，對具體信息項目、公開形式、公開時限等要求尚待細化。為此，政府信息公開應組織各單位科學制定政府信息公開清單，明確公開特別是主動公開的相關職責，在限制自由裁量權的同時，完善責任追究機制，有效推行問責，切實形成對官員的內部約束與激勵。同時，研究制定政府部門易操作、社會公眾易識別的信息公開“負面清單”，在征地拆遷、教育醫療、“三公”開支等社會關注的重點領域，明確列舉不得公開的事項。除此之外，所有的政務信息都必須及時詳細公之于眾，接受社會公眾的監督，滿足社會公眾的知情權。

從信息公開向數據開放轉變

政府數據開放是指在確保國家安全條件下，政府向公眾免費開放財政、資源、人口等公共數據信息，以增強公眾參與社會管理的意愿和能力，進而提升政府治理水平。2009年，美國政府門戶網站data.gov上線，全球政府數據開放運動隨之高漲，政府數據開放成為各國開發數據“石油”、推進政府治理變革的重要舉措。以美國為主的發達國家在政府數據開放中，已經積累了豐富的經驗，值得我國政府學習和借鑒。國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》部署的三大任務之一就是“加快政府數據開放共享，穩步推動公共數據資源開放，統籌規劃大數據基礎設施建設，支持宏觀調控科學化，推動政府治理精準化，推進商事服務便捷化，促進安全保障高效化，加快民生服務普惠化”。政府信息公開著重于保障社會公眾的“知情權”，強調的是政府向社會公眾及時、準確地公開信息，其目的是實現透明政府，促進依法行政。政府數據開放共享則更關注于保障公眾的“使用權”，強調政府和公共企事業單位主動向社會公眾開放數據，強調實現公共信息資源的開發再利用。為此，我國政府要加快建立政府數據開放平臺，明確各部門的職責，使得政府數據能夠高效整合和開放共享；不斷完善法律法規體系和標準體系建設，保障數據安全和個人隱私，并明確政府數據開放的標準、邊界、原則、范圍及使用權限等；推進政府體制機制改革，提升政府工作人員的數據意識，加強數據開放的管理和維護。

從信息孤島向互聯開放共享轉變

目前，我國大部分政府的信息化平臺建設是從部門發展起來的，主要的部門都有自己的專網，甚至同一個部委下不同司局還有不同的數據信息系統，建設以本部門業務需求為導向，對與其他部門實現數據資源共享和協同考慮不足，導致政務數據資源配置“縱強橫弱”現象明顯，使得需要進行系統集成或數據共享的信息系統之間相互孤立，導致數據信息無法共享交流，信息“部門私有”和重復建設、重復采集的問題較為突出，從而形成了信息“孤島”。《促進大數據發展行動綱要》提出，要加強頂層設計和統籌協調，大力推動政府信息系統和公共數據互聯開放共享，加快政府信息平臺整合，消除信息孤島，推進數據資源向社會開放，增強政府公信力。根據規劃，2018年以前，我國將建成國家政府數據統一開放門戶，推進政府和公共部門數據資源統一匯聚和集中向社會開放，實現面向社會的政府數據資源一站式開放服務。需要強調的是，互聯互通不僅是指資源放到同一平臺要達到 “可查”，還要求有關聯的數據內容和數據結構必須有嚴密的邏輯聯系以便實現能實時更新的 “可轉”。為此，要加快推進數據采集、政府數據開放、指標口徑等關鍵共性標準的制定和實施，建立標準規范體系，為數據信息的互聯開放共享提供技術保障。

（本文系2015年度國家社科基金重大項目“我國誠信文化與社會信用體系建設研究”（15ZDA038）階段性成果）

（作者單位：常州大學江蘇省中國特色社會主義理論體系研究基地）