安小米 白文琳 :云治理時(shí)代的政務(wù)數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)型——當(dāng)前我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的問(wèn)題與建議

【摘要】通過(guò)采用文獻(xiàn)調(diào)查法、社會(huì)調(diào)查法、文本分析法等方法，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家檔案工作現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行綜合分析，發(fā)現(xiàn)英國(guó)、新西蘭、澳大利亞、美國(guó)、瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家的檔案部門，在應(yīng)對(duì)政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的各種數(shù)據(jù)鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)中擔(dān)負(fù)了國(guó)家數(shù)字連續(xù)性計(jì)劃制定與落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)者角色。結(jié)合我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展所面臨的數(shù)字轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型以及檔案轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)和檔案實(shí)踐部門的需求，同時(shí)針對(duì)我國(guó)檔案部門三大體系建設(shè)中存在的問(wèn)題診斷，提出十條對(duì)策建議，供制定我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃參考。

【關(guān)鍵詞】檔案事業(yè) 治理現(xiàn)代化 “十三五”規(guī)劃 云計(jì)算 政務(wù)數(shù)據(jù)

【中圖分類號(hào)】G279 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的制定關(guān)系我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的承上啟下，也是檔案工作轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折時(shí)期。在國(guó)際檔案事業(yè)發(fā)展總體趨勢(shì)背景、新技術(shù)背景、新社會(huì)發(fā)展背景下重新審視我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)、現(xiàn)狀及問(wèn)題，吸取國(guó)際化最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具有戰(zhàn)略意義。

國(guó)際檔案事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和規(guī)律

從各國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和規(guī)律來(lái)看，檔案部門在一體化的電子政務(wù)建設(shè)中主導(dǎo)數(shù)字連續(xù)性行動(dòng)計(jì)劃，參與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放行動(dòng)計(jì)劃，協(xié)同政府治理與整體政府構(gòu)建，已成為全球檔案事業(yè)發(fā)展的主要趨勢(shì)。作為整體政府構(gòu)建的有機(jī)組成，強(qiáng)調(diào)電子生成文件電子方式保存和電子方式提供利用服務(wù)，已成為未來(lái)政府無(wú)紙化辦公基礎(chǔ)資源集約化建設(shè)與可持續(xù)利用的基本保障，管理層面的統(tǒng)籌規(guī)劃與高效協(xié)同，服務(wù)層面的“一站式”無(wú)縫整合成為各國(guó)政府的普遍做法。

世界上多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)制定政府?dāng)?shù)據(jù)連續(xù)性行動(dòng)計(jì)劃。

英國(guó)——政府變革風(fēng)險(xiǎn)管控連續(xù)性管理模式。英國(guó)于2007年啟動(dòng)數(shù)字連續(xù)性項(xiàng)目，首次提出了數(shù)字連續(xù)性概念，認(rèn)為數(shù)字連續(xù)性是指只要需要，就能以所需要的方式，在需要的時(shí)間去使用數(shù)字信息的能力。英國(guó)的數(shù)字連續(xù)性項(xiàng)目具有三個(gè)特征：可用性，即信息能夠滿足想要使用信息的要求；可取性，即在需要的時(shí)候，能夠找到需要的信息，并有合適的技術(shù)打開(kāi)它，以需要的方式使用；完整性，即所呈現(xiàn)的信息能夠滿足需要，被理解和信任，包括其內(nèi)容、背景和所必需的元數(shù)據(jù)。英國(guó)的數(shù)字連續(xù)性維護(hù)措施具有較高的借鑒意義。英國(guó)數(shù)字連續(xù)性項(xiàng)目要求嵌入業(yè)務(wù)規(guī)劃、信息管理、信息架構(gòu)、信息技術(shù)戰(zhàn)略及過(guò)程、變化管理過(guò)程，得到常規(guī)性評(píng)估和改進(jìn)。該項(xiàng)目將DROID應(yīng)用于識(shí)別數(shù)字信息的格式，幫助分析數(shù)字連續(xù)性的要求，評(píng)估信息可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)劃減少風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)，減少不必要數(shù)據(jù)的存量，更高效和經(jīng)濟(jì)地工作。該項(xiàng)目還通過(guò)PRONOM登記了782271個(gè)文件格式軟件產(chǎn)品（2002-），電子文件格式登記系統(tǒng)為電子文件提供了一個(gè)全面、全程的管理框架，支持對(duì)文件格式的描述以及這些描述信息的持久維護(hù)，從而在被保存對(duì)象、保存技術(shù)以及保存環(huán)境的不斷變化中能夠識(shí)別、解析、遷移、轉(zhuǎn)換和保存各種形式的數(shù)據(jù)資源。英國(guó)還采取措施對(duì)政府工作人員的數(shù)字化能力進(jìn)行測(cè)評(píng)，主要通過(guò)對(duì)員工進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，對(duì)新員工進(jìn)行數(shù)字化能力培訓(xùn)等形式展開(kāi)。此外，英國(guó)還通過(guò)審計(jì)與報(bào)告的形式，每年由國(guó)家檔案館的保管部門對(duì)政府各部門的績(jī)效進(jìn)行報(bào)告，對(duì)各部門所收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)，要求各部門在GOV.UK頁(yè)面上編制、更新和發(fā)布“什么該保存”的日程安排并展示其如何將這些應(yīng)用到他們的數(shù)字信息系統(tǒng)中（The National Archives , 2007; Sir Alex Allan, 2014）。

新西蘭——數(shù)字社會(huì)可持續(xù)發(fā)展連續(xù)性管理模式。新西蘭于2009年啟動(dòng)數(shù)字連續(xù)性行動(dòng)計(jì)劃，該計(jì)劃作為整個(gè)政府應(yīng)對(duì)公共部門數(shù)字環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)國(guó)家有價(jià)值的知識(shí)留存的對(duì)策，提供了常規(guī)評(píng)估、監(jiān)督、管理和持續(xù)改進(jìn)數(shù)字信息管理的機(jī)制及治理框架。數(shù)字連續(xù)性要素包括技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)動(dòng)因和經(jīng)濟(jì)上的資源可持續(xù)性供給。其中，“技術(shù)”是確保數(shù)字信息延續(xù)的必要條件；“基礎(chǔ)設(shè)施”是數(shù)字信息存儲(chǔ)的保障；“社會(huì)動(dòng)因”指公眾日益期待高質(zhì)量的服務(wù)提供和對(duì)其個(gè)人信息的保護(hù)；“經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)性”包括數(shù)字信息員工技能和管理資源的可持續(xù)性。新西蘭數(shù)字連續(xù)性行動(dòng)計(jì)劃的主要目標(biāo)包括：從戰(zhàn)略層面需要提高公共部門對(duì)數(shù)字連續(xù)性問(wèn)題的意識(shí)，在國(guó)際范圍內(nèi)形成跨專業(yè)的共識(shí)；從數(shù)字文件信息產(chǎn)生開(kāi)始就建立綜合的治理規(guī)范和指南，對(duì)數(shù)字連續(xù)性實(shí)施監(jiān)管，提供恰當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)和采購(gòu)，實(shí)施有效管理；在機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)建立綜合的技術(shù)設(shè)施支持系統(tǒng)的互操作和高效的數(shù)字連續(xù)性，保證數(shù)字文件信息在機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)的安全存儲(chǔ)和檢索；分析公共部門的職能，識(shí)別出高價(jià)值的文件信息，明確高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，保障高價(jià)值的文件信息長(zhǎng)期可取可用；數(shù)字文件信息得到保護(hù)，避免非授權(quán)的獲取和使用；建立良好的治理機(jī)制，公共部門全面實(shí)施文件信息管理，并具有領(lǐng)導(dǎo)力和問(wèn)責(zé)制。強(qiáng)調(diào)數(shù)字文件信息需要持續(xù)的資源和行動(dòng)支持，需要計(jì)劃中的干預(yù)來(lái)確保數(shù)字文件信息完整、可取和可用。此外，近年來(lái)，新西蘭數(shù)字連續(xù)性行動(dòng)計(jì)劃在不斷拓展和深入之中，比較典型的是2011年公布的《數(shù)字保存策略》和2013年公布的《成功數(shù)字保存的威脅識(shí)別：現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的模型》，較好實(shí)現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理與利用的可持續(xù)性。此外，新西蘭重點(diǎn)對(duì)數(shù)字形式的公共文件的形成以及管理進(jìn)行格式限定（Archives New Zealand, 2011）。

澳大利亞——政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型連續(xù)性管理模式。澳大利亞于2011年啟動(dòng)數(shù)字連續(xù)性計(jì)劃和政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型計(jì)劃。有效的數(shù)字信息管理能夠提高業(yè)務(wù)效率和效果，增強(qiáng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的透明度，促進(jìn)政府、利益相關(guān)方和共同體更為負(fù)責(zé)；對(duì)有效改善問(wèn)責(zé)制度和法律遵從，降低存儲(chǔ)和其他成本，避免信息丟失或不可再用給業(yè)務(wù)連續(xù)性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)提升政府整體決策能力意義重大。澳大利亞數(shù)字連續(xù)性計(jì)劃遵循六項(xiàng)基本原則，包括：第一，數(shù)字文件信息作為業(yè)務(wù)性、憑證性和共同體資源的價(jià)值得到認(rèn)同，并得到相應(yīng)的管理；第二，數(shù)字文件信息治理被納入機(jī)構(gòu)治理，治理的人員、責(zé)任及資源得到配置；第三，數(shù)字文件信息真實(shí)和可靠；第四，數(shù)字文件信息可發(fā)現(xiàn)、可獲取和可使用；第五，數(shù)字文件信息以數(shù)字方式管理，以數(shù)字方式保存于滿足功能要求的業(yè)務(wù)系統(tǒng)中；第六，數(shù)字文件信息在需要的時(shí)間內(nèi)可管理、可保護(hù)和可保存并得到恰當(dāng)?shù)奶幹谩?013年澳大利亞國(guó)家檔案館還制定了《數(shù)字連續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)》政策，強(qiáng)調(diào)數(shù)字文件信息管理與利用中的各種風(fēng)險(xiǎn)控制（National Archives of Australia, 2011; National Archives of Australia, 2014）。

美國(guó)——政府無(wú)紙化辦公連續(xù)性管理模式。2011年，奧巴馬總統(tǒng)簽署總統(tǒng)令“管理政府文件”，提出2019年聯(lián)邦政府將實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化辦公，以及維護(hù)電子政務(wù)連續(xù)性的文件連續(xù)性要求。文件規(guī)范化與自動(dòng)化管理要求被嵌入電子政務(wù)無(wú)紙化行動(dòng)計(jì)劃：第一，通過(guò)更好地記錄機(jī)構(gòu)行動(dòng)和決策來(lái)改善政府行為，做到更好地開(kāi)放和問(wèn)責(zé)；能夠讓后代理解政府行為和決策；協(xié)助行政部門和行政機(jī)構(gòu)成本最小化并更有效率地運(yùn)轉(zhuǎn)。第二，管理良好的文件可以被用來(lái)評(píng)估項(xiàng)目的影響、改善業(yè)務(wù)流程、在政府內(nèi)部共享知識(shí)，保護(hù)公眾的權(quán)利和利益，記錄美國(guó)國(guó)家的歷史。第三，要求機(jī)構(gòu)在最大程度上減少紙張使用，改為電子文件保管方式。第四，通過(guò)電子文件連續(xù)性來(lái)保證電子政務(wù)連續(xù)性，為打造電子政府奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)而增強(qiáng)政府服務(wù)社會(huì)的信息化能力，保障政府信息公開(kāi)和開(kāi)放數(shù)據(jù)服務(wù)。此外，美國(guó)政府還特別強(qiáng)調(diào)了IT環(huán)境中嵌入數(shù)字連續(xù)性的重要意義，主要表現(xiàn)在《評(píng)估你的文件格式》（2011）、《格式指南》（2011）、《移交指南》（2013）、《電子文件管理自動(dòng)化》（2014）等文件中。另外，美國(guó)通過(guò)“成熟度自動(dòng)化自測(cè)”來(lái)測(cè)評(píng)和改善數(shù)字化進(jìn)程，通過(guò)修改格式指南來(lái)促進(jìn)電子文件電子方式管理（The Office of Management and Budget, The Office of Personnel Management, 2012; The U.S. National Archives and Records Administration, 2015）。

瑞典——政府公共服務(wù)社會(huì)協(xié)同連續(xù)性管理模式。瑞典斯德哥爾摩市檔案館提出檔案工作者應(yīng)具有政治視野，鑒于城市的運(yùn)轉(zhuǎn)依靠透明的文件信息，為滿足公眾及社會(huì)各界的利用需求，為保障民主以及社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)等的發(fā)展需求，檔案館應(yīng)該主動(dòng)并積極加入到政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的行動(dòng)中。為此，斯德哥爾摩市檔案館與市行政辦公室合作，于2008年啟動(dòng)并實(shí)施數(shù)字化戰(zhàn)略，以促進(jìn)各界對(duì)公共信息的方便利用。這一行動(dòng)包括內(nèi)部行動(dòng)和外部行動(dòng)。內(nèi)部針對(duì)城市政府機(jī)構(gòu)，外部針對(duì)公民和民間組織。數(shù)字化戰(zhàn)略提出將檔案館作為文件的公共訪問(wèn)點(diǎn)；制定文件管理的城市通用標(biāo)準(zhǔn)并保障文件的質(zhì)量；提出在公共信息的利用中不應(yīng)有任何孤島和障礙，任何有權(quán)利用文件的個(gè)人都應(yīng)該能夠方便利用；提出檔案館開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)聚焦于民主并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)的執(zhí)行中，多種專業(yè)人員參與到了開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)中，城市檔案館扮演了領(lǐng)導(dǎo)者的角色，領(lǐng)導(dǎo)數(shù)據(jù)的質(zhì)量管理，通過(guò)多利益相關(guān)方評(píng)估，確保開(kāi)放數(shù)據(jù)的真實(shí)性（Klett, 2015）。

國(guó)內(nèi)檔案管理亟需轉(zhuǎn)型

數(shù)字轉(zhuǎn)型，檔案部門推行雙套雙軌制，制約政府治理信息化能力提升。2014年4月到2015年7月，國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“國(guó)家數(shù)字檔案資源整合與服務(wù)機(jī)制研究”課題組采訪了12個(gè)城市47個(gè)檔案資源整合與服務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)及近200名相關(guān)人員，被訪者均認(rèn)為雙套制或雙軌制已造成機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源的大量重復(fù)浪費(fèi)，增加了副本管理的工作量和庫(kù)房占用量，降低了工作效率，不利于綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和低碳環(huán)保。雙套制或雙軌制尤其不適用照片、圖形文件、數(shù)據(jù)庫(kù)文件、音頻視頻文件等類型數(shù)字原生文件的有效管理，將數(shù)字方式生成的這類文件轉(zhuǎn)換為其他類型文件，不管是紙質(zhì)還是縮微方式副本保存，均無(wú)法保證其信息的真實(shí)性、可靠性和完整性，甚至無(wú)法輸出紙質(zhì)版本，不利于電子事務(wù)的數(shù)據(jù)化全程管理、留痕跟蹤和信息化再用，人為斷裂數(shù)據(jù)鏈，容易導(dǎo)致數(shù)字資產(chǎn)的流失，導(dǎo)致電子事務(wù)數(shù)據(jù)不可追溯、不可跟蹤和不可關(guān)聯(lián)，無(wú)法開(kāi)展大數(shù)據(jù)歷史數(shù)據(jù)分析研究，影響跨部門、跨系統(tǒng)、跨層級(jí)和跨地域的信息交換和業(yè)務(wù)協(xié)同，給城市公共管理與公共服務(wù)及社會(huì)治理帶來(lái)困難。多數(shù)機(jī)構(gòu)均認(rèn)同未來(lái)管理應(yīng)該向數(shù)字管理單軌制方式轉(zhuǎn)變，但仍然采用雙套制管理模式（An, 2015; Bai, 2015）。產(chǎn)生這一問(wèn)題的主要障礙來(lái)自三個(gè)方面：

首先，電子證據(jù)法律可采依據(jù)知悉不夠。目前多數(shù)機(jī)構(gòu)認(rèn)為只有紙質(zhì)方式保存才能保證數(shù)據(jù)內(nèi)容的可信性，不了解或不相信電子證據(jù)法律可采的依據(jù)。目前我國(guó)關(guān)于電子證據(jù)法律可采的依據(jù)主要有兩個(gè)：一個(gè)是2004年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)電子簽名法》規(guī)定“當(dāng)事人約定使用電子簽名、數(shù)據(jù)電文的文書，不得僅因?yàn)槠洳捎秒娮雍灻�、�?shù)據(jù)電文的形式而否定其法律效力”。另一個(gè)是2015年2月4日，最高人民法院正式發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》，電子數(shù)據(jù)是指通過(guò)電子郵件、電子數(shù)據(jù)交換、網(wǎng)上聊天記錄、博客、微博客、手機(jī)短信、電子簽名、域名等形成或者存儲(chǔ)在電子介質(zhì)的信息，存在介質(zhì)中的錄音資料和錄像資料，使用于電子數(shù)據(jù)的規(guī)定，可以視為民事案件中的證據(jù)。這部司法解釋于2015年2月4日起正式實(shí)施（最高人民法院，2015）。

其次，國(guó)家相關(guān)部門對(duì)電子文件歸檔雙套制管理的規(guī)定嚴(yán)重滯后，制約了數(shù)字文件、數(shù)字信息和數(shù)字內(nèi)容的可持續(xù)再用。自2002年開(kāi)始國(guó)家相關(guān)部門相繼出臺(tái)了有關(guān)具有永久價(jià)值或長(zhǎng)期保存價(jià)值或其他重要價(jià)值的電子文件需要轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)或縮微膠卷同時(shí)歸檔的要求，具體包括GB/T18894-2002《電子文件歸檔與管理規(guī)范》、國(guó)家檔案局2003年印發(fā)的《電子公文歸檔管理暫行辦法》、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2009年印發(fā)的《電子文件管理暫行辦法》和國(guó)家檔案局2012年印發(fā)的《電子檔案移交與接收辦法》。上述規(guī)定存在以下問(wèn)題：對(duì)電子方式保存不信任，認(rèn)為只有紙質(zhì)或縮微膠卷版本才能長(zhǎng)期保存；重點(diǎn)關(guān)注保管而非利用；采用傳統(tǒng)手工思維難以適應(yīng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用，嚴(yán)重障礙了電子文件的自動(dòng)化管理與信息化服務(wù)（陶水龍，田雷，2014）。

最后，電子文件管理及長(zhǎng)期保存和可持續(xù)再用的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)尚待宣傳、持續(xù)改進(jìn)并推廣應(yīng)用。目前已頒布的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 26162.1《信息與文獻(xiàn)文件管理第1部分：通則（ISO 15489-1, IDT）》、GB/T 26162.2《信息與文獻(xiàn)文件管理過(guò)程文件元數(shù)據(jù)第1部分：原則（ISO 23081-1, IDT）》、GB/T 29194-2012《電子文件管理系統(tǒng)功能要求》、DA/T 47-2009《版式電子文件長(zhǎng)期保存格式需求》、DA/T48-2009《基于XML電子文件封裝規(guī)范》等為電子文件單軌方式管理提供了一定條件，但如何集成應(yīng)用這些標(biāo)準(zhǔn)尚待研究。

調(diào)查研究還發(fā)現(xiàn)大量政府管理過(guò)程性文件沒(méi)有得到切實(shí)有效的管理，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，對(duì)過(guò)程性文件的連續(xù)性管理有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)文件的全生命期自動(dòng)化管理、管理活動(dòng)過(guò)程的網(wǎng)絡(luò)化控制和管理體系要素的智能化關(guān)聯(lián)，使得整個(gè)業(yè)務(wù)流程得到進(jìn)一步優(yōu)化，促進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同，社會(huì)治理創(chuàng)新，同時(shí)對(duì)于整個(gè)數(shù)據(jù)流的安全可控具有重要意義。但是，當(dāng)前政府對(duì)電子政務(wù)業(yè)務(wù)過(guò)程文件缺少管理制度和規(guī)范，此類文件處于失存、失控、失信和失用狀態(tài)，沒(méi)有得到有效管理。第二，在智能城市與大數(shù)據(jù)信息環(huán)境下，大量城市管理的感知數(shù)據(jù)和視頻圖像缺少管理規(guī)范，僅存3天或1個(gè)月，難以支撐大數(shù)據(jù)聯(lián)系歷史、服務(wù)現(xiàn)狀和預(yù)測(cè)未來(lái)的各種應(yīng)用，由于政府活動(dòng)過(guò)程中所得到的記錄信息并不全面，存在帶來(lái)決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)轉(zhuǎn)型，檔案開(kāi)放利用依據(jù)無(wú)可適從，影響政府公共服務(wù)能力提升。在2014到2015年所調(diào)研的20個(gè)綜合檔案館和7個(gè)城建檔案館中，多數(shù)檔案館近年來(lái)檔案信息不僅越來(lái)越不開(kāi)放，同時(shí)原來(lái)已經(jīng)開(kāi)放在線發(fā)布利用的檔案及目錄，也被收回不再開(kāi)放利用。部分檔案館按《中華人民共和國(guó)檔案法》30年開(kāi)放原則，原來(lái)有60％可以開(kāi)放的檔案，當(dāng)前僅有3％～5％得以開(kāi)放。就問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行調(diào)查，被訪者認(rèn)為《中華人民共和國(guó)檔案法》（1988年施行）、《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（2007）和《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》（2010）之間對(duì)檔案開(kāi)放利用責(zé)任的要求存在沖突，令責(zé)任者無(wú)所適從。

《中華人民共和國(guó)檔案法》（1988年施行）第十九條規(guī)定“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開(kāi)放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以少于30年。涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他到期不宜開(kāi)放的檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以多于30年，具體期限由國(guó)家檔案行政管理部門制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)施行。檔案館應(yīng)當(dāng)為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡(jiǎn)化手續(xù)，提供方便。中華人民共和國(guó)公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開(kāi)放的檔案”。由此檔案行政管理部門負(fù)責(zé)檔案開(kāi)放期限辦法的制定。

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（2008年施行）第十七條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)。法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開(kāi)的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。由于檔案館保管的大部分檔案都來(lái)自政府行政機(jī)關(guān)，按此規(guī)定檔案館的檔案開(kāi)放利用應(yīng)該由檔案的形成機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但實(shí)踐中檔案形成機(jī)關(guān)不愿對(duì)此負(fù)責(zé)。

《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》（2010年施行）第十九條規(guī)定“國(guó)家秘密的保密期限已滿的，自行解密。機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)定期審核所確定的國(guó)家秘密。對(duì)在保密期限內(nèi)因保密事項(xiàng)范圍調(diào)整不再作為國(guó)家秘密事項(xiàng)，或者公開(kāi)后不會(huì)損害國(guó)家安全和利益，不需要繼續(xù)保密的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解密；對(duì)需要延長(zhǎng)保密期限的，應(yīng)當(dāng)在原保密期限屆滿前重新確定保密期限。提前解密或者延長(zhǎng)保密期限的，由原定密機(jī)關(guān)、單位決定，也可以由其上級(jí)機(jī)關(guān)決定”。但自行解密后是否可以對(duì)外公布沒(méi)有解釋，解密檔案如何開(kāi)放利用沒(méi)有規(guī)定。按《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》（1999年施行）規(guī)定，必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)征得檔案形成單位同意或者報(bào)經(jīng)檔案形成單位的上級(jí)主管機(jī)關(guān)同意后公布。通常檔案移交檔案館30年后原形成單位的責(zé)任者已不知去向，檔案形成單位不再愿意為原來(lái)機(jī)關(guān)形成的檔案是否可以開(kāi)放利用負(fù)責(zé)，由此導(dǎo)致檔案開(kāi)發(fā)利用工作受到嚴(yán)重影響。

檔案轉(zhuǎn)型，亟待制定國(guó)家數(shù)字連續(xù)性管理計(jì)劃，嵌入相關(guān)頂層設(shè)計(jì)。國(guó)家在制定“互聯(lián)網(wǎng)+”、智慧城市、信息惠民等國(guó)家戰(zhàn)略時(shí)應(yīng)該將檔案信息資源的整合與服務(wù)，電子文件的自動(dòng)化管理與可持續(xù)再用納入相關(guān)信息化發(fā)展專項(xiàng)資金項(xiàng)目申請(qǐng)及其社會(huì)化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、納入電子政務(wù)績(jī)效考核評(píng)估，全面保障電子取證、個(gè)人身份認(rèn)同、社會(huì)記憶和社區(qū)知識(shí)資產(chǎn)的聯(lián)接及社會(huì)化公共服務(wù)。

三大體系建設(shè)亟待優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展。目前我國(guó)檔案事業(yè)的三大體系建設(shè)還有待優(yōu)化，例如在資源體系建設(shè)中，存在資源建設(shè)的定位不明確，存在檔案的來(lái)源、種類、內(nèi)容、價(jià)值不合理，對(duì)特殊檔案的保護(hù)不充分等問(wèn)題；在利用體系建設(shè)中，檔案部門用戶服務(wù)意識(shí)缺乏，公共服務(wù)能力不足，公共服務(wù)的均等化實(shí)現(xiàn)、服務(wù)手段的多元化和服務(wù)人才的配備都亟需加強(qiáng)，換而言之公共服務(wù)的領(lǐng)域待拓展，公共服務(wù)的質(zhì)量待提高；在安全體系建設(shè)中，尚存在重技術(shù)輕管理的問(wèn)題。

同時(shí)，在三大體系建設(shè)過(guò)程中基礎(chǔ)性保障措施還有待加強(qiáng)。例如在人才隊(duì)伍建設(shè)中，尚存在檔案人員結(jié)構(gòu)不合理、檔案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)待提高、檔案部門領(lǐng)導(dǎo)自身意識(shí)和業(yè)務(wù)水平待提高等問(wèn)題；在標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中，缺少跨部門、跨平臺(tái)、跨層級(jí)和跨地域的數(shù)字檔案資源整合與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用、“互聯(lián)網(wǎng)+”、智慧城市等數(shù)字轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，特別是可信文件的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、共享交換標(biāo)準(zhǔn)、管理過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)以及利用服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)亟待加強(qiáng)；此外，改革創(chuàng)新、經(jīng)費(fèi)投入等也是保障性措施中亟待加強(qiáng)的（全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要（2016～2020）編制論證會(huì)發(fā)言錄音記錄，2015）。

國(guó)家檔案管理未來(lái)發(fā)展建議

第一，建議由國(guó)家檔案局主導(dǎo)制定國(guó)家數(shù)據(jù)連續(xù)性管理行動(dòng)計(jì)劃，嵌入國(guó)家電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃，嵌入國(guó)家信息化規(guī)劃，嵌入國(guó)家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃和國(guó)家大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃并嵌入其行動(dòng)計(jì)劃，建立國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)連續(xù)性管理行動(dòng)計(jì)劃治理機(jī)制，明確我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)連續(xù)性管理的責(zé)任主體。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建議適度擴(kuò)展國(guó)家檔案局的管理職能，賦予其政府?dāng)?shù)據(jù)連續(xù)性管理的職責(zé)，全面負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)連續(xù)性管理計(jì)劃的政策制定和監(jiān)督執(zhí)行。建議在國(guó)家層面成立政府?dāng)?shù)據(jù)連續(xù)性管理行動(dòng)計(jì)劃治理領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)家檔案局、工業(yè)與信息化部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、民政部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、國(guó)家保密局等為小組成員單位，共同負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和監(jiān)管政府?dāng)?shù)據(jù)連續(xù)性管理行動(dòng)計(jì)劃治理工作。為了保障政府?dāng)?shù)據(jù)連續(xù)性管理，需要將政府?dāng)?shù)據(jù)的生成者、保管者和利用者均納入政府?dāng)?shù)據(jù)連續(xù)性管理體系，明確細(xì)化各部門、各類人員的職責(zé)，從數(shù)據(jù)產(chǎn)生、保管、發(fā)布、共享、處置和開(kāi)放利用的全過(guò)程，從數(shù)據(jù)文件、數(shù)據(jù)信息和數(shù)據(jù)內(nèi)容多維度來(lái)保障政府?dāng)?shù)據(jù)的連續(xù)性管理，加強(qiáng)跨部門、跨平臺(tái)、跨層級(jí)和跨地域的政府機(jī)構(gòu)合作與聯(lián)盟。

第二，建議由國(guó)家檔案局主導(dǎo)國(guó)家數(shù)字連續(xù)性管理行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施，開(kāi)展文件檔案信息全生命期、全流程、全要素全面聯(lián)合管理。行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施應(yīng)該覆蓋政府電子文件和檔案產(chǎn)生、保管、發(fā)布、共享、處置和開(kāi)放利用的全過(guò)程，充分考慮所涉及的技術(shù)、資金、法律、人才等支撐要素的持續(xù)供給。政府?dāng)?shù)據(jù)連續(xù)性管理行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施應(yīng)成為政府治理的重要內(nèi)容，維護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)可取、可信、可跟蹤、可關(guān)聯(lián)、可回溯、可再用和可控制應(yīng)被納入相關(guān)的信息化發(fā)展專項(xiàng)資金項(xiàng)目申請(qǐng)計(jì)劃；應(yīng)成為國(guó)家治理現(xiàn)代化能力提升的重要戰(zhàn)略，嵌入信息惠民工程可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，成為信息惠民工程建設(shè)中電子取證、數(shù)字記憶構(gòu)建、身份認(rèn)同、在線文化發(fā)展和社會(huì)均等等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建構(gòu)和技術(shù)支撐體系建設(shè)的績(jī)效考核評(píng)估內(nèi)容。

第三，建議國(guó)家檔案局主導(dǎo)國(guó)家層面的政府電子文件管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，對(duì)政府電子文件產(chǎn)生、保管、發(fā)布、共享、處置和開(kāi)放利用全過(guò)程的數(shù)字格式標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)等做出統(tǒng)一規(guī)定。充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，積極參與國(guó)際規(guī)則和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定，全面推進(jìn)國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的銜接，提升國(guó)家治理現(xiàn)代化的國(guó)際影響力和全球競(jìng)爭(zhēng)力。

第四，建議國(guó)家檔案局積極參與政府各部門的可信電子證照服務(wù)平臺(tái)規(guī)范建設(shè)。參與梳理電子證照通用目錄、電子憑證目錄和社會(huì)服務(wù)目錄；參與制定可信電子證照服務(wù)平臺(tái)建設(shè)功能要求規(guī)范，通過(guò)保證電子憑證真實(shí)、可靠、完整、安全可用，保障電子證照可取、可信和可持續(xù)再用；參與電子證照共建、共享和共認(rèn)的管理規(guī)定制定，確保電子證照服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)可管可控，為電子證照跨部門、跨平臺(tái)、跨層級(jí)和跨地域互聯(lián)互通互認(rèn)提供保障；將民生檔案數(shù)字資源體系建設(shè)、利用服務(wù)體系建設(shè)和安全體系建設(shè)融入相關(guān)社區(qū)社會(huì)化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)信息惠民、利民和便民。

第五，建議國(guó)家檔案局將廢棄電子文件雙套制或雙軌制管理制度，逐步過(guò)渡到數(shù)字方式單軌管理列入依法治檔，建設(shè)檔案強(qiáng)國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化能力提升計(jì)劃。數(shù)字憑證身份合法性認(rèn)證嵌入相關(guān)法律法規(guī)政策制修訂計(jì)劃，確保數(shù)字證件合法合規(guī)合理使用。同時(shí)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管控，準(zhǔn)確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)變化類型（業(yè)務(wù)或組織變化、技術(shù)變化、信息資產(chǎn)和管理變化）并制定相應(yīng)的變化管理制度、技術(shù)保障措施及工具，便于風(fēng)險(xiǎn)控制，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)變化及其可能產(chǎn)生的負(fù)面影響和后果。對(duì)信息管理、信息技術(shù)等相關(guān)人員的管理責(zé)任應(yīng)該明確分工，確保每一類風(fēng)險(xiǎn)變化都有指定的責(zé)任者對(duì)其負(fù)責(zé)。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度應(yīng)該嵌入相關(guān)信息化發(fā)展專項(xiàng)資金項(xiàng)目全壽命監(jiān)管制度設(shè)計(jì)及其績(jī)效考核評(píng)估，提升信息化風(fēng)險(xiǎn)管控能力。建議在對(duì)《中華人民共和國(guó)檔案法》進(jìn)行修訂的過(guò)程中，應(yīng)該明確電子文件的風(fēng)險(xiǎn)管控主體及其責(zé)任。

第六，建議制定政府電子文件全面質(zhì)量管理體系和考核制度。調(diào)查分析影響電子文件質(zhì)量的關(guān)鍵性問(wèn)題和制約因素，構(gòu)建基于政府文件全生命期連續(xù)性管理的治理管理體系，將其納入電子政務(wù)績(jī)效考核。應(yīng)該明確電子文件的質(zhì)量要求，強(qiáng)化目標(biāo)管理，做好質(zhì)量控制，在整個(gè)電子文件生命期內(nèi)維護(hù)文件的真實(shí)性、可靠性、完整性和可持續(xù)利用性，確保電子文件信息的可取、可信和可再用，確保其內(nèi)容可跟蹤、可溯源、可關(guān)聯(lián)和可控制。加強(qiáng)對(duì)政府管理過(guò)程性文件、感知數(shù)據(jù)和視頻音頻圖像的處置標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，確保政府在管理決策中能夠掌握更全面的數(shù)據(jù)、信息和知識(shí)，利于內(nèi)容關(guān)聯(lián)，采取智慧決策行動(dòng)，避免決策分析失誤，提高決策水平。

第七，建議檔案部門積極參與國(guó)家開(kāi)放數(shù)據(jù)管理辦法的制定。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)遵循以下四項(xiàng)基本原則：（1）價(jià)值導(dǎo)向，開(kāi)放的政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。（2）質(zhì)量保障，開(kāi)放的政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)該可信、完整、及時(shí)更新，可取和易用。（3）責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，政務(wù)數(shù)據(jù)資源擁有部門應(yīng)該承擔(dān)數(shù)據(jù)開(kāi)放的責(zé)任，依法、依職明確部門可開(kāi)放數(shù)據(jù)的范圍。數(shù)據(jù)開(kāi)放者擁有對(duì)數(shù)據(jù)安全利用和增值再用的權(quán)利和依法辦事的責(zé)任。數(shù)據(jù)用戶擁有對(duì)其下載后數(shù)據(jù)的使用權(quán)利并對(duì)其行為負(fù)責(zé)的義務(wù)。（4）數(shù)字連續(xù)性管理，只要需要就要保護(hù)、保存和管理業(yè)務(wù)活動(dòng)及其管理過(guò)程數(shù)據(jù)，保證其以有意義、可信的和數(shù)字可獲取的方式提供利用，被開(kāi)放的政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)維護(hù)其可檢索、可呈現(xiàn)、可理解、可被發(fā)現(xiàn)和可被再用。

第八，建議將電子文件及其信息的連續(xù)性留存與再用作為政府信息治理的創(chuàng)新模式。連續(xù)性留存作為一種為公共利益管理社會(huì)信息資源與公共資產(chǎn)的一種可追蹤、可回溯、可關(guān)聯(lián)、可開(kāi)發(fā)的可持續(xù)發(fā)展途徑，一種連接過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，一種信息資源可持續(xù)管理能力，能夠提供智能分析和數(shù)據(jù)資產(chǎn)再用以支持電子取證、社會(huì)記憶構(gòu)建、社區(qū)身份認(rèn)同和在線文化發(fā)展等能力構(gòu)建，一個(gè)更加創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)和生態(tài)平衡體系的建設(shè)模式。連續(xù)性留存作為價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程，保證大數(shù)據(jù)集和數(shù)據(jù)流可持續(xù)的捕獲、保存、再用與智能分析，保障對(duì)業(yè)務(wù)過(guò)程的反饋、預(yù)測(cè)分析、風(fēng)險(xiǎn)分析、機(jī)會(huì)和模式分析、新設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，維護(hù)具有多元價(jià)值（例如，社會(huì)價(jià)值、歷史價(jià)值和治理價(jià)值）的數(shù)據(jù)和知識(shí)資產(chǎn)的保存，融合社區(qū)、組織和個(gè)人身份記憶，集體記憶和公共資產(chǎn)，支持競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新。

第九，建議創(chuàng)新數(shù)字連續(xù)性管理社會(huì)基礎(chǔ)建構(gòu)和技術(shù)基礎(chǔ)架構(gòu)，數(shù)據(jù)連續(xù)性留存與再用作為大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和云技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)品研發(fā)的新功能要求，作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力、生產(chǎn)要素和生產(chǎn)關(guān)系的有機(jī)組成，作為數(shù)字社會(huì)國(guó)家信息資源證據(jù)力、服務(wù)力、安全力、協(xié)同力、競(jìng)爭(zhēng)力提升的新路徑，作為新興技術(shù)支撐體系自主研發(fā)的新方向，包括數(shù)據(jù)無(wú)縫集成連續(xù)性留存與再用可信倉(cāng)存、自適應(yīng)數(shù)據(jù)集成可持續(xù)留存與再用生態(tài)系統(tǒng)、自適應(yīng)數(shù)據(jù)集成服務(wù)平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)架構(gòu)等。建立新興技術(shù)信息生態(tài)環(huán)境，平衡數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)交換的連續(xù)性流動(dòng)過(guò)程所連接的兩種環(huán)境：業(yè)務(wù)環(huán)境，即以簡(jiǎn)潔、高效、非冗余且契合目標(biāo)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)；存儲(chǔ)環(huán)境，以構(gòu)建個(gè)人、組織乃至環(huán)境/社會(huì)記憶的時(shí)間、空間、背景和活動(dòng)歷史數(shù)據(jù)，因具有社會(huì)、歷史和治理價(jià)值而留存的數(shù)字資產(chǎn)。

第十，建議構(gòu)建整體政府檔案信息資源安全保障體系，建立數(shù)字檔案資源安全管理自評(píng)、電子文件風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)和檔案信息資源管理績(jī)效評(píng)估年度報(bào)告制度，落實(shí)檔案強(qiáng)國(guó)政策，全面提升國(guó)家治理現(xiàn)代化能力。在PPP模式應(yīng)用、“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等數(shù)字轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，推進(jìn)檔案部門對(duì)第三方可信數(shù)據(jù)、可信倉(cāng)儲(chǔ)和可信社會(huì)服務(wù)平臺(tái)的權(quán)威性認(rèn)證。

（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“國(guó)家數(shù)字檔案資源整合與服務(wù)機(jī)制研究”的研究成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：13&ZD184）

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責(zé) 編∕楊昀贇

Government Data Management Transformation in the Cloud Governance Era

—The Problems and Suggestions on the Cause of Archives in China

An Xiaomi Bai Wenlin

Abstract: Through the use of literature survey, social survey, text analysis and other methods, this article did a comprehensive analysis of the archives industry of the developed countries as well as their future development plan, and found that in the United Kingdom, New Zealand, Australia, the United States, Sweden and other developed countries, the archival institutions, when facing the risk of data discontinuity caused by government digital transformation and social transformation, assume the leading role to make and implement the national digital continuity plan. Taking into account the challenges to the development of the cause of archives brought about by the digital transformation, social transformation and its own transformation as well as the demand of the practical archival institutions, this article analyzed the problems existing in the development of the three great systems in the Chinese archival industry, and provided ten suggestions as reference for preparing the chapter of the development of the archival industry in the "Thirteenth Five-Year" Plan.

Keywords: cause of archives, governance modernization, the "Thirteenth Five-Year" Plan, cloud computing, government data