課題階段性成果
劉士國論文《重金屬環境污染損害賠償規范構造研究》

重金屬環境污染損害賠償規范構造研究

一、我國重金屬環境污染的特點

（一）地域性

我國重金屬污染事件近年開始顯現，在許多省份都發生了嚴重的重金屬污染損害事件。2011年2月18日，國務院批復了《環境保護“十二?五”規劃》，要求到2015年重點區域的鉛、汞、鉻、鎘和類金屬砷等重金屬排放量比2007年削減15%，非重點區域排放量不超過2007年水平。重點區域包括：內蒙古、江蘇、浙江、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、云南、陜西、甘肅、青海14個重點省和個別重點防護區。

重金屬污染，涉及的污染企業包括礦山開采、金屬冶煉、化工、印染、皮革、農藥、飼料等，尤其違法開采、超標排放問題突出。從地區看，東部比西部嚴重、南方比北方嚴重，珠三角地區尤為嚴重。湖南等有色重金屬大省為重金屬污染嚴重地區。湘江是中國重金屬污染最嚴重的河流 。

與地域性相關，有些損害加害人情況復雜。一是建國后改革開放前國家開辦的化工廠、冶煉廠產生的大量堆放的廢渣，未作無害化處理，形成土地污染和周圍的癌癥村。如天津市北辰區鉻污染：天津同生化工廠建于1958年，至1998年停產，因生產鉻鹽產生的鉻渣47萬噸。30年來周圍村莊因癌死亡達200人，曾造成羊大批死亡，水稻鉻超標。現村民多人患肺癌、乳腺癌等疾病，為天津高發病率地區。2011年國家發改委批準由政府出資對同生化工廠礦渣作無害化處理方案，但對村民患病救治尚無具體對策。二是改革開放后開辦的礦山、冶金等企業違法污染造成的重金屬污染，是主要的、普遍的情況。

（二）人身損害的嚴重性

重金屬人身損害，主要是汽車尾氣造成的大氣污染損害和礦山開采、化工生產造成的損害。

汽車尾氣含有鉛化合物及其他多種有害物質。汽車用的貴金屬催化轉化器雖能凈化汽車尾氣，但使用鉑、銠、鈀制成的汽車催化器使用中釋放，仍可造成重金屬污染。鉛化合物可隨空氣進入血液，并迅速蓄積到人的骨骼、牙齒中，干擾血紅素的合成，侵襲紅細胞，引發貧血；損害神經系統，嚴重者損害腦細胞，引起腦損傷。血鉛濃度達0.6～0.8ppm時，影響兒童生長和智力發育，甚至癡呆。日流量高的高速公路兩側百米之內，居住者患癌癥的人數較多，交警和司機的平均壽命比一般人短 。《南方都市報》曾報道，紫金山附近碧田村，因礦山開采污染，10年中有40人患癌癥，其中35人已死亡。武平縣一座銀多金屬礦，三家公司開采，附近悅洋村5年內60多人患癌癥。 據《第一財經時報》報道，2011年8月20日，云南省曲靖市陸良縣興隆村200名村民聚集陸良化工實業有限公司門口，要求廠方賠償損失，并搬出這個地區。因工廠堆放鉻渣5000噸而未經無害處理遇雨水混同重金屬元素流向下游污染。工廠徑向南盤江排放污水，致用江水澆田的村民水稻絕產。該村已有30人患癌癥，其中2007年查出的12人中僅存活3人。村民上訪千次，總共僅獲百萬補償款 。

（三）財產損害的突發性及治理的復雜性

重金屬污染的財產損害，主要是對土壤、河流、農作物及其他自然資源的損害。土壤、水體的損害是基本情況。有些些損害，往往經過一定時間的聚集，遇有偶然事件而發生。其賠償費用，不僅涉及農作物、水產養殖物的損失，也包括治理土壤、水體的費用。

土壤、水體的治理方法必須遵循自然規律，采用科學有效的方法。這從一則案例可看出重金屬財產損害的突發性與治理的復雜性。如《費福發等訴津南有色金屬加工廠違法排污積淀的重金屬遇翻車泄出的酸水釋出污染菜地賠償案》：被告天津市津南有色金屬加工廠，自1985年建廠，以生產鎳鹽為主，并曾生產部分硫酸鎳。生產廢水排入污水池，部分直接排入南馬集村用于灌溉的三號河內。1996年7月下旬，被告張寶石開車到設在南馬集村的儲酸罐加酸，在返回時，車翻入南馬集村用于灌溉的三號河支渠內，所載鹽酸流入該渠內，造成該渠內蘆葦基本死亡。幾天后，南馬集村委會得知情況后找到張寶石，雙方協商，由村委會設泵將該支渠污水清除排入三號河后排入污水河，費用由張寶石負擔。原告費福發等5村民家的菜地用三號河污水灌溉。1996年9月15日，五原告發現所種菜苗爛根、爛葉，3天內均發黃枯死。經雙港鎮政府委托農業部環境監測總站調查，發現津南有色金屬加工廠在三號河排污口處的底泥中鎳、鈷等重金屬含量相當高，受污染的菜地也含有同類重金屬，認定土壤中的重金屬過高，是造成蔬菜死亡的根本原因。該站經化驗分析，鹽酸滲入（翻車造成）致使灌溉水體酸化，三號河底泥中的重金屬遇酸大量釋放，并隨灌溉水澆入菜地，是出現突發性損害的主要原因。天津市津南區法院經調查天津市土肥研究所等單位，認定消除污染的辦法是對菜地更換新土，即對地表以下20厘米深的耕作層進行更換。判決津南有色金屬加工廠承擔主要責任，張寶石承擔次要責任

上述案例涉及土壤污染治理。而大面積土壤污染，難以采用換土的辦法，用什么方法治理以及治理費用認定，都是研究的重要課題。還有水體污染的治理，造成生物多樣化損害及其他自然資源的損害如何賠償，也需要認真研究。

（四）因果關系的特殊性

重金屬污染，有自然原因與人為原因。自然原因，是純自然力。如某一地域地質原因導致重金屬造成人身、財產損害。再如喀斯特地貌地質變動原因致使重金屬釋放造成人身財產損害。純自然原因引起的損害，只能通過社會救濟，而不涉及賠償責任。自然原因與人為原因共同造成人身、財產損害，應扣除自然原因引起的部分，污染者只對人為原因引起的損害負賠償責任。

重金屬環境污染損害賠償，往往應用計量——反應關系原理確認因果關系。因重金屬是化學元素，而許多重金屬在人體、土壤、水體中有一定含量，損害賠償要確定的是重金屬在某一個體或人群或土壤、水體中超出正常含量所致的損害，計量——反應關系采用的是統計學的方法，即在暴露于某種情形下是否會造成某種效應在某一人群中發生率的上升，如該發生率上升有顯著差異，則可以判定最終效應應是暴露于某種情形所致，即判定有因果關系。如日本調查統計確認，在晝夜12小時汽車流量超4萬輛的公路干線兩側百米內居住的人，患支氣管炎、慢性支氣管炎、肺氣腫、肺癌的百分比率，是其他地區的2---3倍，因而提出相應救濟法案（詳見后文）。在我國還沒有對此進行實質性研究，是我國面對的新課題。

由于重金屬污染的嚴重性，只要存在造成某種損害的可能性，即應采取預防措施，潛在污染者即應承擔預防損害發生的責任，并不以造成實際損害后果和因果關系為條件。如美國采礦公司案：自1955年至1980年，儲備采礦公司每天向五大湖之一的蘇必利爾湖傾倒67000噸采礦廢物，形成尾礦三角洲，其尾礦含有一種鎂鐵閃石組成的鐵石錦，是誘發肺癌和間皮瘤的有毒物質，這在醫學上說明并不困難。但沒有充分證據證明飲用蘇必爾湖水的人患癌人數增多。吸入鐵石錦患癌的潛伏期達30年，不能等到發生多人患癌并認定有因果關系才判定污染者承擔責任。從1956年明尼蘇達州衛生部門依據漁民反映漁網有灰色礦泥、捕魚減少開始對污染調査起到后來引起訴訟，直至1980年結案，并無充分證據表明已造成嚴重人身損害。法院依據預防原則，責令被告選擇陸地場地處理尾礦，判決三年后禁止向蘇必密爾湖傾倒采礦廢物。此案說明，為預防重金屬污染損害，承擔預防損害責任并不以實際因果關系為條件，而是以可能的因果關系為條件。

二、現行的環境污染損害賠償法律存在的問題

我國民法通則、環境保護法、侵權責任法對環境侵權有總體性的規定。大氣污染防治法、水污染防治法、固體廢棄物污染防治法、海洋環境保護法等專門性法律，對不同種類的環境污染責任作了原則規定。但近年發生的噪聲污染損害賠償、光污染損害賠償、景觀權糾紛案件、室內裝修污染案件、特別是重金屬環境污染損害糾紛，由于欠缺具體的鑒定評估技術性規范，損害難以認定，以往限于加害人向被害人賠償的單一規范往往難以發揮作用。關于環境污染的損害范圍，國家環保總局2010年12月發布環境保護十二·五規劃附《環境污染損害數額計算推薦方法》初步規定包括：人身損害、財產損害、生態環境資源損害、應急處置費用、調查評估費用、污染修復費用、事故期間損害和其他應當納入評估范圍的損害。該方法規定的近期可操作的環境污染損害評估范圍包括：人身損害、財產損害、應急處置費用、調查評估費用和污染修復費用，但不包括自然資源、事故影響損害和不能評估的污染修復費用。以重金屬損害為例，重金屬造成的人身損害，因有些重金屬損害，尤其是慢性重金屬中毒，有潛伏期，有的受害后經多年才發生損害后果，并且難以治愈。重金屬造成人身傷害，應定為幾種等級需要制定新的鑒定評估規范。所謂自然損害，是指沒有具體受害法人和自然人的國家自然資源損害，如水體污染所致生物多樣性及水體污染損害、國家所有的山林、自然保護區損害，現行法律欠缺相關規范予以調整。重金屬造成土壤污染、面積小可換土，可以實際計算損害。而對于大面積的土壤污染，難以采用換土方式，必須研究其治理的方式并評估其損害。特別是從已經發生的重金屬污染事件看，多為經營者非法排放所致，且以小型企業為主，一但發生糾紛，加害人無力承擔賠償費用，實際是由政府實施救助。某些地方環境保護部門及縣市政府，多在事件發生初期顧及稅收來源單純保護企業而忽視受害人利益，對損害的擴大負有責任。國家必須設立必要的基金予以賠償，必須建立綜合的損害救濟機制應對日益顯現的嚴重損害。現行賠償法律規定的責任主體單一，救濟制度效力低，排污收費只強調收而忽視污染治理，收費低使企業違法成本低，未能有效遏制、制裁環境污染行為。

重金屬污染對環境危害嚴重，而法律救濟存在嚴重不足，主要是對人身損害，對中毒者僅有緩解藥物治療，而對許多潛在中毒人群未能及時診療救助。對兒童鉛超標或中毒，僅限政府排鉛救助。對水體重金屬污染，有的判處罰金，屬刑事責任。如云南陽宗海水體砷污染事件：澄江縣錦業有限公司非法排放含砷污水致陽宗海水體砷濃度嚴重超標。法院除追究責任人刑事責任外，對企業判處罰金1600萬元； 有的沒有追究企業經濟責任而徑由國家投資治理，未能貫徹污染者負擔原則。如吉林石化公司儲油罐爆炸污染松花江事件，主要污染物為重金屬汞，由國家出巨資治理。以上充分表明，我國目前對重金屬環境污染損害，其救濟機制不明，法律機制尚待完善。

重金屬環境損害在廣義上包括財產和人身損害兩個方面。重金屬對人身和財產的危害在醫學、環境科學已有較多的研究成果，對重金屬污染人體、土壤、水體、農作物以及其它自然環境的危害有一定認識。在醫療診斷方面，衛生部于2010年11月4日印發了《重金屬污染診療指南（試行）》。我國《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》以及《中華人民共和國侵權責任法》等對環境污染損害賠償已有相關規定。國內有關環境法、侵權責任的著作對環境污染也有較多研究成果。但我國立法欠缺對重金屬環境污染損害的專門規定，學術研究欠缺這方面的成果。鑒于環境污染損害賠償的特殊性，全國人大代表、環境法學者呂忠梅曾向全國人大提交制定環境污染損害賠償法的議案。但是，我國立法機關在2009年底才通過《侵權責任法》，2010年通過《涉外民事關系法律適用法》，2012年剛剛完成《民事訴訟法》的修改，增加規定了包括環境污染和消費者保護的公益訴訟。全國人大還沒有來得及決定是否制定專門的環境污染損害賠償法。最高人民法院在侵權責任法制定之后有就幾種特殊侵權責任分別作出司法解釋的意向，但首先考慮的是關于交通事故、醫療侵權的司法解釋，也沒有來得及制定環境侵權司法解釋。至于重金屬污染損害賠償，在全國人大和最高法院公布的法律和司法解釋中沒有專門規定。重金屬污染在全國各地普遍發生，其損害賠償具有特殊性，急需完善其賠償的法律規范體系。該規范體系包括：作為損害賠償司法判決前提的重金屬污染人身損害和財產損害鑒定、損害類型化的技術性法律規范文件；重金屬污染損害賠償的特殊性需作出實體法方面的責任主體、賠償范圍、數額計算方法的規定，鑒定評估的程序以及純粹環境侵權、污染的防治規定。為解決賠償的法律依據，國家環保局于2011年發布了《環境污染損害數額計算推薦方法》，但該文件是一個初步的、很不完善的部門法規。該《方法》規定人身損害評估方法參照適用國家現行有關規定和標準，沒有解決重金屬污染人身損害的評估標準問題。重金屬污染人身損害不同于交通事故、工傷事故、醫療事故等產生的人身損害。我國涉及交通事故、工傷事故、醫療事故等的現行規定根據傷殘程度分級，而重金屬污染除暫時性喪失勞動能力及肢體傷殘或功能障礙可適當比照外，更主要的是重金屬污染的長半衰期，而持續在人體存留，會不斷加重人身損害。受害人體內含有重金屬的種類不同、量不同，損害也不同。這些損害不能用肉眼觀測，只能通過科學的方法進行檢測。并且，有毒含量與將來所致損害的關系須進一步總結經驗，現在世界上沒有現成的答案。因此，這是重金屬污染損害要解決的新問題。

關于環境污染的損害范圍，依照《環境污染損害數額計算推薦方法》的規定，環境污染損害包括：人身損害、財產損害、生態環境資源損害、應急處置費用、調查評估費用、污染修復費用、事故期間損害和其他應當納入評估范圍的損害。該方法規定的近期可操作的環境污染損害評估范圍包括：人身損害、財產損害、應急處置費用、調查評估費用和污染修復費用等。也就是說，該方法所指財產損害是狹義的直接損失，即環境污染事故和事件直接造成的資產性財產損毀和減少的實際價值，但不包括自然資源。此分類還涉及近期不能操作評估的生態環境資源損害、污染修復費用、事故影響損害等，均屬于國外發達國家侵權損害賠償的新問題。在我國，純粹環境損害（自然為損害對象）、純經濟損失（影響損害）以及污染修復費用等也都是沒有完全解決的問題。這些都是需要研究的前沿性問題。

國家環保部發布的“十二?五”規劃提出了“研究擬制定……環境污染損害賠償等法律法規的任務。”該規劃指出，我國環境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，環境矛盾突顯，壓力繼續增大，重金屬污染顯現，環境保護法制尚不完善，并提出遏制重金屬污染事件高發的態勢。規劃提出推進立法進程，研究論證污染環境損害賠償責任的主體、賠償范圍、責任承擔方式等基本制度；提出制定技術規范，研究制定環境污染損害范圍認定與損害鑒定評估、污染修復與生態修復、后評估與監測等方面的技術規范與標準。該規劃準備用十年時間，建立一套完整的環境污染損害鑒定評估與環境風險評估技術體系；近期以嚴重危害公共環境安全的水污染事故和重金屬污染事故為突破口，開展重點領域技術規范的研究制定工作，評估與執法分離，將評估納入國家司法鑒定體系。

三、重金屬污染損害賠償的法理基礎

重金屬污染損害賠償的法思想是馬克思主義科學的自然法觀。馬克思認為，法是“無意思的自然規律，”“法律”是人們對法認識的結果，是法的成文化，法決定法律。恩格斯針對單純利用自然資源指出：“我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都報復了我們。每一次勝利，在第一步都確實取得了我們預期的結果，但是在第二步和第三步卻都有了完全不同的、出乎預料的影響，常常把第一個結果又取消了。” 又指出：“我們連同我們的肉、血和頭腦都是屬于自然界，存在于自然界的；我們對自然界的整個統治，是在于我們比其他一切動物強，能夠認識和正確運用自然規律。” 馬克思主義在19世紀中后期，正確認識到人類社會必須正確認識和運用自然規律，不能單純利用自然資源，而必須考慮長遠。 工業發展中超出環境自凈能力的污染排放、含有重金屬生產廢棄物堆放、違法排放廢水廢氣，無不造成嚴重損害，受到自然規律的懲罰。我們人的身體是自然界的一部分，我們的身體只需要部分微量元素，我們只能承受微量的重金屬，我們不需要的或者超出我們承受能力的重金屬元素，必然對我們造成損害，甚致導致中毒，引發癌癥，發生死亡。我們呼吸的空氣、飲用的水和吃的食物，控制在滿足我們需要的元素水平上，才有利我們的健康。因此，我們必須在適于我們生存的環境中存在，當工業發展破壞我們的生存環境，我們就必須建設一種適于我們生存的環境----生態文明。黨的十八大報告指出的生態文明建設，是馬克思主義在中國的發展，是中國特色社會主義的重要內涵。依據馬克思主義的科學自然法觀，我們必須自覺認識自然規律，自覺遵守自然規律，反對片面追求短期效益，不斷完善環境保護法律，推進我國的生態文明建設。

重金屬環境污染損害賠償的法理基礎又源自國家環境保護的職能。環境問題，是二戰之后形成的全球化問題，是進入工業化社會國家面對的重大社會問題。在前資本主義社會和資本主義社會初期，即使存在環境侵權，受損害的僅僅是個別受害人，即“私害”。這種“私害”依據過錯侵權的一般規定或資本主義初期逐漸形成的無過錯責任立法或判例就可以解決。到了資本主義壟斷時期，特別是“二戰”之后，工業化快速發展，環境侵權逐漸發展為社會問題，受損害的往往不再是單個的個人，而是許許多多的人，空氣污染、水和土壤的污染日漸嚴重，生態惡化，危脅到人類的健康、生物多樣性的存在，損害呈現公眾化，演變為“公害”。而對“公害”，國家制定大量環境保護的法律，設立了專門的環境保護部門。為應對環境損害的全球化，聯合國成立了環境規劃署，形成環境保護的國際法律規范。許多國家設立了環境警察，以應對各種環境違法犯罪。大約是在上世紀中期，綜觀各個工業發達國家，國家職能發生了重要變化，國家不再僅僅是專政機器和經濟發展的組織者，而且增加了一項環境保護的職能。我國改革開放后，國家同樣承擔了環境保護的職責，環境保護功能日顯明確。中國雖地大物博，但人均占有資源量不高，在經濟快速發展的三十年中，雖不斷加強環境保護，但未能從根本上遏制環境損害，預防、治理環境和有效保護受害人、制裁環境違法行為的任務壓力增大。十八大報告提出生態文明建設的任務，首先是對國家的要求，即國家在經濟建設時期，必須將生態文明建設與政治、經濟、社會、文化建設放在同等重要位置，五位一體。

重金屬污染損害賠償的權利基礎是公民的環境權。環境為公眾所共有，狹義的環境權是指公民有良好生存環境的權利。廣義的環境權指國家、法人、公民享有良好環境的權利。1972年聯合國大會通過了《人類環境宣言》，規定每個人都享有促進健康的環境權，并將環境權規定為人類共同享有的福利。將環境權規定為基本人權。環境權具有公私法的雙重屬性。作為私法的環境權，公民享有清潔的水和空氣、安全的生活用品和安穩生活的權利，享有獲得足夠的采光、通風及景觀的居住權，對環境侵權行為人，有要求停止侵害和賠償損失的權利。作為公法的環境權，有權要求國家將環境保護作為一項基本國策，要求國家行政部門對企業實行環境事前評價，有權要求對政府的環境不作為行為提起訴訟，有權參與國家環境管理。我國憲法第26條第一款規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”生態文明建設，是黨在以往法律規定基礎上，提出的更高要求，即總體要達到“文明”的高度，讓人們生活在山青、水潔、天藍的生態環境中，保證資源的合理開發利用和社會的永續發展。

重金屬污染損害賠償的法律價值目標是實現社會的公平正義。公平正義是社會主義核心價值的重要內容。在以往經濟發展中，有些地方單純追求經濟指標，放松環境污染管理，甚至袒護違法排放，漠視受害人生命健康。已發生的多起重金屬污染突發事件，多為監管不力，不愿正視損害，甚至違法截訪、違法拘捕受害人。由于法律制度相對日見嚴重的環境侵權相對滯后，有些受害人的損害沒有及時獲得賠償，健康損害沒有及時得到救治，致使環境違法成本低，沒有完全實現污染者負擔原則，反而讓受害人承受本不該承受的損失。十八大報告提出“健全生態保護責任制度和環境損害賠償制度”，體現了社會主義公平正義的核心價值觀。立法工作必須從實現社會主義公平正義的高度，完成責任追究和損害賠償的制度建設任務。

四、重金屬環境污染損害賠償的國外經驗與最新動態

（一）日本“新大氣污染被害者救濟制度的提案”

日本學者對四大公案案件的研究涉及重金屬污染損害賠償，代表性成果如吉村良一的《環境法的現代性課題》重點研究了重金屬污染中的水俁病訴訟和汽車尾氣環境污染。根據該書介紹，鑒于汽油中存在鉛等重金屬成份，日本2009年學者環境會議通過的《新大氣污染被害者救濟的提案》，提議在汽車集中、聚積的地域和1998年之后超過半年NO2或者SPM超過環境標準的市町村或特別區連續居住一年（未滿三歲的半年）以上的居住者或勤務者患支氣管炎、慢性支氣管炎、肺氣腫等連續性病癥的，應由自己承擔部分的醫療費用由國家、自治體、高速道路公司、汽車廠、燃料廠共同負擔。另外，在晝夜12小時汽車交通量超過4萬臺的干線道路沿路100米以內區域連續居住一年（未滿三歲的半年）以上的居住者或勤務者，患前述病癥的，依據公害健康損害補償法的標準進行補償，費用由國家、自治體、高速道路公司、汽車廠、燃料廠共同負擔。 該學者議案對我國相關賠償制度的建立有重要參考價值。

(二)日本水俁病最終解決方案——國家賠償責任的確立

日本熊本縣水俁市水俁工場因在生產過程中產生的水銀化合物通過廢水排入水俁灣，附近居民因攝入污染水和食用中毒魚類健康受到損害。從1956年發現至今已逾半個世紀尚未終止。1973年，熊本地方法院判決，依據嚴格損害認定標準認可企業與患者的補償協定。該判決依據的標準是日本1952年的相關規定，僅限于“后天性水俁病”的判斷，以感覺障礙、運動障礙、視覺障礙、聽力障礙中具有二種以上為條件，因而大量的患者未能獲得救濟。未獲得救濟者于1979年又提起第二次訴訟，將國家和地方政府作為被告，認為國家和熊本縣政府在管理上未盡到作為義務，致使損害擴大，但最終未能勝訴。1995年，在“水俁病被害者、律師聯合會”的推動下，提出對救濟對象一次性支付醫療費、療養費的“政府解決案”。但原告繼續提起訴訟，在熊本、鹿兒島、東京、新瀉、近畿等地均有同類訴訟，成為日本的嚴重社會問題。2009年，自民黨、公民黨提出《水俁病被害者救濟及水俁病問題解決特別措施法案》，在野的民主黨也獨自提出類同法案。2009年7月，國會通過水俁病特措法（全稱同前）。依照該法，患水俁病有一定感覺障礙的人可以獲得210萬日元的一次性救濟金和療養費，由國家支付。在相關事業公司實行分立的基礎上，由相關分立公司對患病職員給予補償。到目前為止，受害患者人數仍然不確定，僅“不知火海沿岸居民健康調查”涉及的1000名居民中就有90%的人被確診帶有水俁病癥狀。學者吉村良一對國家賠償給予了充分肯定，認為國家管理不當具有違法性。? 從學理研究的角度來看，重金屬環境污染損害賠償確屬新問題，日本的相關判例、立法和學說可資借鑒。

（三）美歐自然資源損害賠償——純自然損害與公權力機關代表國家的訴訟

自然損害一般有具體的受害人，并以自然人、法人的財產或人身損害為限。歐美國家在上世紀末、本世紀初就已關注無直接受害人的純自然損害的恢復和替代補償問題，由公權力機關起訴，并且被稱為狹義的環境損害。狹義的自然污染損害涉及水體（江、河、湖、海）和動、植物污染等情況。其中，由于重金屬對動植物的損害尤為嚴重，保護動植物多樣性也是當前面對的新課題。有時，對自然人、法人的環境污染損害與純自然損害因同一原因引起，也需要相關法律進行規范。有學者甚至認為，狹義環境損害賠償是對以往環境法學的重大挑戰。

純粹環境損害肇始于美國，美國在上世紀70年代就開始對港口油污事件征收民事課征金用于清污。依據1970年《水質改善法》的規定，對船舶及海上油田鉆井平臺造成的污染征收的數額為10000美元。1972年修改為對排出的油或其他有害物以及不符合衛生標準的污水，每日征收25000美元。民事課征金由水域管理地部門向法院起訴加害人，收取后上交聯邦財政部，然后再依會計計算返回有關部門作為調查、執行和清污費用。1980年，美國制定了《廣泛環境影響、賠償與責任法》，又稱《超級基金法》，授權聯邦政府、州政府及地方政府采取環境保護措施的權力和責任，并設立專項基金用于支付清污費用。對包括純粹環境污染的損害，該法規定排污者承擔無過失賠償責任。美國賦予政府權力的理論基礎是“公共信托理論”，即對無具體所有人的“公地”，全體國民委托政府進行管理并在受到污染時追訴污染者的責任。?

歐共體于2004年4月21日發布指令，要求歐盟各國修改本國法律，防止和賠償對純粹環境造成的損害，并創設行政警察制度予以執行。以法國為例，2005年3月1日通過的《環境憲章》作為憲法的附加規范規定了保護環境的諸項原則。其第4條規定了污染者負擔原則，對怠于采取預防措施造成的純粹環境破壞應承擔賠償責任。2008年8月1日通過《行政警察法》，規定由行政警察監督環境法的實施，對純環境損害有權請求法院課以賠償，并上交國庫用作環境恢復費用。?

五、我國重金屬環境污染損害賠償的規范構造

（一）確立重金屬環境污染損害賠償綜合救濟機制

現行的環境污染損害賠償，僅限污染者責任。這過于單一。因訴訟往往需時較長，判決強制執行更需以一定時間為條件，并且執行難。從比較法觀察，對環境污染損害，采用多種損害賠償救濟機制，效率高，較有利于對損害者保護。這在涉重金屬環境污染事件中表現尤為明顯。綜合損害賠償機制包括：

1、污染者賠償。凡污染者能夠承擔責任的，均應追究其責任。對此，現行法律，特別是侵權責任法已有原則規定，沒有必要再制定專門的環境污染損害賠償法，建議最高人民法院作出環境污染損害賠償司法解釋，其中應重點對重金屬污染責任作出規定。我國新農村合作醫療保險范圍連年擴容，2012年部分地區試點包括肺癌、食道癌、胃癌、結腸癌、直腸癌等12類大病實行醫保，加上2010年和2011年的醫保范圍，涉及20類大病病種。2013年，20類大病醫保病種在全國推行。這對解決重金屬污染人身損害賠償提供有力保障，報銷可達90%。? 但污染者有責任支付受害人負擔的保費和醫療費用，應賠償精神損害和未納入醫保范圍而由污染者造成的損害，應支付死亡賠償金。這些均應由最高人民法院作出司法解釋。

2、重金屬污染國家賠償。如前所述，由于歷史原因，一些國有企業在計劃經濟體制下為國家財政作出貢獻而后停產轉產，因其堆放生產廢渣所致損害，國家應負治污和賠償責任。針對高速公路、城市道路的汽車尾氣污染大氣所致居民人身損害，應考慮借鑒國外的國家賠償方式。國家賠償的費用應來自汽車排污費，對一定區域的人群患相關疾病者給于必要的醫療費救濟，即在醫保之外應由個人承擔的費用由國家通過政府予以支付。我國現行法律沒有規定對汽車征收排污費或排污稅，但依據污染者負擔原則，征收相關費用是合理的。依據我國侵權責任法第六十五條規定，＂因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。＂此規定包括合法排污承擔責任。汽車為合法排污，因汽車數量眾多，難以逐個追究責任，只能采用征費后國家賠償方式。

應設立涉及重金屬污染的損害賠償國家基金。此點可借鑒美國的超級基金法。美國《環境綜合性反應、賠償和責任法》，簡稱《超級基金法》。該法規定設立危險物超級基金。從1986年起5年內使用不超過85億美元，1991年10月1日至1994年9月30日期間不超過51億美元，用完為止的基金。這是根據國家財政和治理污染需要分時段設立的基金。基金可用于執法行政費用、執行國家應急預案費用及與此相關的賠償金、技術援助費用及鉛污染土地之償付。其中鉛污染土地之償付是為旨在清理和排除污染而進行試點項目的費用，或為1—3個都市區域內鉛污染排除項目支付費用，支付總額不得超過1千5百萬美元。我國現行排污費收取實行收支兩條線，國家有能力從稅收中支出一部分，連同向污染者收費，用于大面積土地污染清理及難以確定具體污染者的突發污染事件賠償費用的支付。

3、設立地方政府涉及重金屬生態環境保護基金 。我國正在起草生態補償法規。目前，我國某些省份的地方立法規定，征收環境補償費，并在此基礎上設立生態環境保護基金。如陜西省1997年1月1日實施的《陜西榆林、銅川地區征收環境補償費管理辦法》規定，從事資源開發、利用礦產品生產、向省外輸送能源的單位，應繳納環境補償費。繳納環境補償費，不免除繳納超標排污費和所應承擔的其他法律責任。征收的環境補償費，百分之九十設立市生態環境保護基金，用于環境恢復和整治。其余部分用于環保部門業務經費及獎勵基金。此方式應在總結經驗基礎上在全國推行。

（二） 確定純粹環境損害賠償

純粹環境損害是指沒有具體受害的自然人和法人，而以自然環境本身為對象的損害。至今，我國法律規定的環境損害僅限于針對具體的自然人或法人的損害，而沒有關于純粹環境損害法律救濟的規范。也即是說，我國現今的環境損害賠償制度的調整對象僅限于加害人污染環境造成他人損害的關系，這個“他人”僅指自然人和法人等民事主體，并不包括國家。在我國，除法人享有的自然資源以外，其他一切自然資源均歸國家所有。這些純粹歸國家所有的自然資源一旦受到損害，依據“污染者負擔”的原理，污染者應承擔相應的損害賠償費用。我國現行法律雖然規定有罰款等行政責任，但罰款遠未遵循“污染者負擔”的原理，罰款的使用也未實現救濟損害的目標。在我國現實當中，曾有公民對純粹環境損害提起訴訟，法院以法律無規定為理由不予受理。如2005年11月13日，中國石油天然氣集團吉林石化公司雙苯廠發生大爆炸。12月7日，北京大學法學院三位教授和三位研究生向黑龍江省高級人民法院提起國內以自然體（鱘鰉魚、松花江、太陽島）和自然人（北大法學院師生六人）為共同原告的環境公益訴訟，以治理松花江流域污染和恢復生態平衡。黑龍江省高院立案庭以“本案與你們無關，目前本案不屬于人民法院的受案范圍，一切聽從國務院決定”等為由拒絕立案，不接受原告代表遞交的民事起訴狀及相關證據。

關于純粹環境損害，我國法律僅規定了適用罰款。但是，罰款在上繳國庫后雖然有一部分可能用于國家對環境的治理，但并未體現“污染者負擔”原則。換言之，罰款的用途不是恢復或替代恢復環境損害，而是行政上酌量經濟懲罰和國庫收入來源，并未充分體現專款專用以保護環境的目的。這在實際上沒有以市場的手段，而是以計劃或行政的手段來調整環境損害關系，在客觀上造成企業違法成本低、以損害環境為代價發展經濟的結果。

（三）完善重金屬污染公益訴訟

我國2008年修改《水污染防治法》，其中第十條規定：“因水污染受到損害的當事人人數眾多的，可以依法由當事人推選代表人進行共同訴訟。環境保護部門和有關社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。”這一規定較之以往有明顯進步，即規定了共同訴訟代表人制度和環保部門、有關社團向法院起訴。有人認為后者屬于公益訴訟，但這實際上是以保護私益為目的，即保護水污染受害當事人利益，并非是公益訴訟。

我國司法實踐中實際存在著公益訴訟的情況。具體表現為環保部門、人民檢察院、環境保護組織提起公益訴訟。例如：廣州番禺區東涌官坦村一皮革染整廠長期偷排工業污水，導致該地一河流出現紅色污染水帶。經村民設訴，環保部門查證后，移送檢察機關處理，檢察機關向法院提起公益訴訟。廣州海事法院判決該皮革染整廠停止污染行為，賠償環境污染損失費6萬余元，該款由原告番禺檢察院受償后上交國庫。? 另外，環境保護組織提起公益訴訟的情況在我國也曾發生過。例如：2010年底貴陽市烏當區定扒造紙廠將生產廢水排入南明河，造成嚴重污染。中華環境保護聯合會和貴陽公眾環境教育中心向貴陽市清鎮市人民法院提起環境公益訴訟，并獲勝訴。?

環境公益訴訟的出現為法律的修改和完善提供了經驗。但是，公益訴訟所獲賠償在上交國庫后難以保證全部用于環境治理，并且，法院的判決賠償是否在全面調查評估基礎上作出也不無疑問。由此看出，完善純粹環境損害賠償法律規定勢在必行。新修改的《中華人民共和國民事訴訟法》增加一條，作為第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公眾利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”此公益訴訟是否包括純粹環境污染損害情況，在解釋上應予肯定。但是，哪些機關和組織可以提起純粹環境污染訴訟以及如何賠償、如何消除污染等問題尚待相關法律作出進一步的規定。

（四）改革排污費征收使用

依據我國《排污費征收使用管理條例》（國務院常務會議2002年1月30日通過，2003年7月1日起施行）的規定，排污費征收、使用實行“收支兩條線”，征收一律上繳財政，環境保護執法所需列入本部門預算，由本級財政保障（第四條）。并且，排污費應當全部專項用于環境污染防治（第五條）。該法強調污染治理的產業化（第十一條），并且規定對噪聲超標征收排污費和對排放廢水、廢氣征收排污費（第十二條）。該法附件《排污費征收標準與計算方法》表一第一類水污染當量值規定對重金屬污染物汞、鎘、鉻、六價鉻、砷、鉛、鎳、苯并（a）芘、鈹、銀等征收排污費。該規定仍然存在一定的問題，比如：對向江河排入的重金屬污染物國家是否實行完全的治理？對排放的廢氣、噪聲如何治理？如果這些污染無法治理或不能全部治理，那么，“收支兩條線”中所征收的費用剩余部分該如何使用？如果將這部分費用用于其他方面的治理，則又違背了“污染者負擔”的原則。將不能治理部分的排污費挪用到了其他能治理的部分，就相應地減輕了后一部分污染者的負擔。這一法律上的不合理之處顯而易見。因此，有必要將針對廢氣、排入江河的廢水和噪聲收取的排污費設立相應的賠償基金，用于對相關損害的賠償。

收支兩條線與美國同，但使用與美國不同。美國是直接使用于污染者造成損害的治理，中國是集中使用于重點污染防治，區域性污染防治，污染防治新技術、新工藝的開發、示范和應用，以及國務院規定的其他防治項目。依照我國《排污費征收使用管理條例》第十條的規定，繳納排污費不免除賠償污染損害的責任，加重了排污者的負擔，不合理。應采用國家收取排污費，特別是超標費，對造成的損害，免除污染者責任，由國家賠償或治理。

排污費的名稱，應改為治污費或民事賠償金。。排污費，突出行政責任性質，因此，《排污費征收使用管理條例》規定，征收排污費不免除賠償責任。我國環境保護法正在修正中，修正案草案將排污費改為＂征繳費用＂，環保部認為不準確，建議改為＂繳納排污費＂或＂繳納環境稅費＂。此種收費，不是行政收費，也不是稅，而是行政機關收取的民事性質的費用，國外叫＂民事課征金＂，我國應以使用目的叫＂治污費＂或依性質叫＂民事賠償金＂。

征收費用的標準，應相應提高，大體與損害相當。這樣的救濟，效率高。這限于一般損害，如果造成嚴重損害，則實行排污者賠償、治理的對策。因此，治污費的征收，限于小額損害。超標是被禁止的，超標除收治污費外應明令禁止，不能以交付費用為條件繼續超標排放。

（五）編制《重金屬環境污染人身損害分級標準》及《重全屬環境污染財產損害鑒定評估辦法》

重金屬環境污染人身傷殘及致殘程度分級鑒定標準是賠償的前提，是重要技術規范。國家環保局關于開展環境污染損害鑒定評估工作的意見，其附件《環境污染損害數額計算推薦方法（第Ⅰ版）》，其第4·1項僅規定“人身損害評估方法參照適用國家現行有關規定和標準”。國家現行有關標準，主要是《職工工傷與職業病致殘程度鑒定》及其《鑒定分級》和《醫療事故鑒定分級》，關于重金屬有《鉛中毒的診斷標準及處理原則》等規定，以及涉及醫療相關科目的傷殘分級標準。因重金屬污染近年形成公害，國家尚無作為賠償依據的傷殘等級鑒定標準，重金屬污染人身損害有其特殊性，參照有關規定只是權宜之計，應單獨制定重金屬環境污染傷殘分級鑒定標準。這需要醫學評估鑒定研究通過大量的調查論證完成。因重金屬種類多，只能選取幾種分別規定分級鑒定標準，其他重金屬污染致人身損害可比照認定傷殘等級。幾種主要危害人身健康的重金屬，包括鉛、鎘、汞、鉻、砷、錳、鎳、鋅、銅、鐵等。

環保部在前述文件財產損害的評估方法規定參照《環境污染損害數額計算推薦方法的編制說明》。但重金屬環境污染財產損害涉及水體、土壤、農作物等，有其特殊性，推薦的方法尚需在實踐中進一步檢驗完善，特別是應進一步制定重金屬環境污染財產損害的評估方法等技術性規范。此需經大量水體、土壤、農作物等的監測、修復方法的實驗方可完成。

（課題組供稿）