孫長學 郭冠男：轉變農業發展方式的制度創新之路 

【摘要】農業是國民經濟的基礎。加快農業發展方式轉變是我國的重要戰略部署，是解決當前農業發展中深層次矛盾和實現農業現代化的必由之路。當前提出的轉變農業發展方式，除了由粗放型增長向集約型增長轉變和從外延型增長向內涵型增長轉變外，還有其他多元化的目標。本文從適應和體現農業發展方式轉變的多元化目標入手，從提高農業生產效率、優化農業產業結構、加強食品安全、實現農業可持續發展和實現四化同步發展等五大目標出發，采用目標導向分析方法，對當前加快農業發展方式轉變所必需的制度創新和組織創新進行了深入分析，提出我國加快農業發展方式轉變的制度框架。

【關鍵詞】農業發展方式目標導向制度需求制度創新

【中圖分類號】F321 【文獻標識碼】A

農業是國民經濟的基礎，農業經濟發展方式的轉變不僅是有效解決當前農業發展中深層次矛盾的迫切需要，也是順利實現農業現代化的必由之路。當前提出的轉變農業發展方式，除了由粗放型增長向集約型增長轉變和從外延型增長向內涵型增長轉變外，還有其他多元化的目標，例如優化我國農業產業結構，增強農業國際競爭力；加強食品安全，農業經濟增長的質量和效益并舉；建設農業生態文明，實現可持續發展的綠色農業；推進城鎮化和農業現代化相互協調，實現中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展等。本文從適應和體現上述農業發展方式轉變的多元化目標出發，分析其所必需的制度創新和組織創新，依此構成促進農業發展方式轉變的決定性要素。

轉變農業發展方式要求加快農業經營制度創新

目前我國農業勞動生產率不足第二產業的1/7，不到第三產業的1/3，采用傳統的農業經營方式已經很難大幅度提高勞動生產率。創新農業經營體制，發展適度規模經營，提高農業規模化、集約化、專業化、組織化、社會化水平，是解決“由誰種田、怎樣種田”的根本途徑。在美國，農場是農業的基本生產單位，90%左右的農場是家庭農場，其余是公司農場。美國農民只占其總人口的1%，卻能養活所有的美國人。發展家庭農場在技術上是完全可行的。而當前我國面臨的問題是地少人多，要適度規模經營必須要減少農民數量，增加職業農民占有的生產資料，這就要求對土地制度、勞動力轉移制度、金融制度、人才培養制度等進行改革和創新。

引導農村土地適度規模經營。家庭農場及其他新型經營組織要求規模化經營，但并不是規模越大越好。2013年中央一號文件指出應當是適度規模經營。所謂適度規模經營，就是取得最佳經濟效益的經營規模。以種糧為例，北方一個家庭經營100畝，南方一個家庭經營50畝，比較符合規模經濟，也符合一個家庭的經營能力。

進一步明確土地承包經營權長久不變。穩定和完善農村基本經營制度，堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而又穩定的土地承包經營權，這是承包地流轉的制度基礎。在此基礎上才有可能形成長期且穩定的流轉方式，增加土地經營者對土地投資的長期預期。

探索土地承包權和經營權可分離的制度安排。在對農民土地確權、登記、頒證的基礎上，在法律上明確農戶土地產權可分離，承包權為田底權，經營權為田面權。承包權由承包農戶持有，經營權由承包權派生而來，承包農戶按承包權收取地租。農民進城不影響田底權和田面權，也不影響土地的生產經營。

加快培育市場化流轉機制。建立健全農地流轉市場定價機制，引導流入流出雙方對農地流轉合理定價。確保土地流轉中農民主體地位。建立合理的農地流轉收益分配機制。

建立承包經營權退出機制。部分有條件的農民可以通過土地承包經營權的退出，退出農業。通過獲得合理補償，實現土地承包權的資本化，幫助其在城市買房或創業，真正實現市民化。

引導農民有序轉移和合理分布。我國農業如何實現現代化，不僅僅是技術問題。如上所述，以種糧為例，假如北方一個家庭經營100畝，南方一個家庭經營50畝，據此測算，只需要約3000萬農戶家庭繼續經營農業。因此，農業現代化面臨的核心問題是其他數億農民如何進城，這就需要宏觀的制度安排。

推進人口布局與生態資源承載力相匹配的國土空間規劃體制創新。確立人口發展功能在規劃中的基礎位置。制定和實施差別化的政策體系，研究出符合本地實際、有利于人口發展功能區形成的規劃。形成城鎮體系內部、各城鎮之間資源整合、共建共享、共同發展的合作機制。建立生態資源與人口分布匹配狀況動態監測體系。

加快以福利均等化為目標的戶籍制度改革。要秉持分類指導、平穩有序的理念，有序推進農民工市民化進程。給予落戶農民工真正的市民化待遇，使其在教育、醫療、就業、住房、養老等方面享受同等待遇。

完善促進農村富余勞動力向中小城市轉移的體制和政策支持。積極鼓勵中小城市在土地、戶籍、社會組織、社會保障等方面進行制度創新和改革試點，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農村轉移人口在小城市和小城鎮落戶。積極創造條件，促使重大項目和重要產業的產業鏈從大中城市向中小城市轉移。加大政策和資金支持力度，著力實施中小城市城鎮功能提升計劃，不斷提升中小城市的人口承載能力。

加強促進人口流動與生產力布局相協調的區域、產業發展規劃。充分發揮區域產業規劃的重要作用，積極承接產業轉移，大力發展非農產業，促進農村富余勞動力進入區域產業集群就業，促進農村人口就近轉移和就近就業。

加大農村金融支持。家庭農場等新型農業經營組織的發展離不開金融的大力支持。當前，這些經營主體獲得的金融服務是極其有限的：貸款額度不能完全適應資金需求，貸款期限難以滿足農業中長期融資需求，融資成本普遍較高，農業保險品種單一且產品設計不夠合理，經營主體缺乏有效抵押擔保資產等。

推動家庭農場等新型農業經營組織成為獨立的承貸主體。明確新型農業經營組織的法律地位、認定標準、設立登記等相關內容，制定專門的信貸管理辦法，使其成為獨立的承貸主體。

創新家庭農場金融產品。創新家庭農場等新型農業經營組織擔保抵押方式和融資方式，如對農機專業戶開辦農機具抵押；對產業化程度高的家庭農場開展供應鏈金融，創新農業訂單融資；對資信狀況良好的家庭農場發放信用貸款等。探索有條件的地區開展農村集體土地使用權或承包經營權抵押融資。

構建政策性和商業性相結合的農業保險制度。受自然災害影響最為嚴重的就是農場種養殖戶主。應通過稅收減免、財政貼補等措施，鼓勵商業性保險公司擴大農業保險覆蓋面，創新農業保險險種，加大農業保險理賠力度。設立政策性農業保險公司，在商業保險不愿介入的領域提供政策性保險服務。

構建金融支持家庭農場的政策補貼制度。充分發揮財政資金對信貸資金流向的杠桿引導作用，對支持家庭農場力度較大的金融機構實施稅收減免、財政獎補等扶持政策，激發金融支持的積極性。有條件的地方應由財政出資設立家庭農場專項發展資金，并廣泛吸納社會資金，用于家庭農場貸款擔保、還貸周轉。

建設職業農民培養機制。目前我國務農勞動力文化水平仍然偏低。其中，小學以下文化程度超過55%，初中文化不足40%，高中文化不足5%，大專以上僅占0.2%，參加過專門職業技能培訓的不足10%。要實現傳統農業向現代農業轉變，農民素質轉變很關鍵。可以說，沒有農民的現代化，就沒有農業的現代化。

重點選擇和培育合適的培養對象。根據農村勞動力的就業形勢、務農農民的結構變化和農村人口的整體狀況，選擇有長期從事農業生產意愿、有提高自身素質積極性、有相應科學文化素質的務農青年、返鄉農民工和新生勞動力，對其進行重點培養。

創新培養方式。在實踐探索中，結合本地實際，尊重農民意愿，堅持產業需求導向，遵循人才培養規律，利用現代教育技術，提高培訓效果，充分發揮各類教育培訓資源的作用。多層次、多渠道、多形式，滿足農民的多樣化需求。

探索農民培訓獲證與生產扶持政策掛鉤制度。探索在適度規模經營和專業性化生產的農民中先行試點，使對新品種、新技術、新信息有強烈需求的農民獲得綠色證書，與其獲得財政支持、土地流轉、信貸發放、稅費減免、技術服務、社會保障等扶持政策相掛鉤，激勵更多農民通過培訓獲得證書。

建立新型職業農民培育的政府責任機制。把培育新型職業農民列入國家發展規劃指標，把培養任務和持證農民數量納入各級政府的綜合考核，并明確職責分工和獎懲措施，切實推動各地落實培訓資金。

轉變農業發展方式要求完善農業產業鏈、優化農業產業結構

現代經濟競爭已不再是單個生產環節和單獨產品的競爭，更多地體現在整個產業鏈之間的競爭。當前，國際農產品市場的競爭，很大程度上就是產業組織之間的競爭。我國農業的發展必須從產業關聯或產業鏈角度來提升競爭力，即農業產業鏈的優化升級。

加快農業產業鏈組織創新。鼓勵多種新型農業產業組織成長。在經濟全球化的背景下，農業產業組織沒有競爭力，農業就不可能有競爭力，加快農業發展方式轉變就會成為空談。因此，要把支持農業組織創新、促進龍頭企業、農民專業合作社、農產品行業協會、家庭農場等新型農業產業組織的成長，作為加快農業發展方式轉變的重要抓手。通過政府支持引導農業產業鏈不同環節的協同發展，更好地帶動現代農業產業組織的發育。

加強龍頭企業和農民專業合作組織對其他小型涉農組織和個人的帶動作用。進一步支持大型龍頭企業和農民專業合作社等發揮骨干作用的同時，積極引導其與涉農中小企業、小規模農戶和農民專業合作社之間形成分工協作、優勢互補關系，鼓勵其強化輻射帶動功能。

發揮農村合作經濟組織鏈接農業產業鏈各環節的紐帶作用。農村合作經濟組織是農業產業鏈上各經濟主體間實現和諧利益的關鍵環節，是農業產業鏈健康運行和農戶持續增收的重要保障。要加強對農村合作經濟組織進行培育，使其成為一個既適應市場經濟的需要，又維護農戶利益，具有自我管理、自我服務、自我發展能力的“風險共擔，利益共享”的經濟組織。

構建農業產業鏈利益協調機制。農業產業鏈上各經濟主體為了追求自身利益的最大化而產生利益沖突是不可避免的。如果不加以有效的協調，必然會影響整個農業產業鏈的運行和發展，也會損害各主體的經濟利益。所以，要構建有效的利益協調機制，使各經濟主體結成牢固的利益聯盟，對外實現利益最大化，對內實現利益和諧。農業產業鏈利益協調機制的框架應包括四個方面：實施主體、作用客體、操作工具和實現目標。其中，實施主體包括政府、組織和鏈條上各經濟主體；作用客體是農業產業鏈上各經濟主體的利益；操作工具包括政府協調和組織協調；實現目標是各經濟主體利益訴求通暢，利益分配合理，利益協調有效，最終實現利益和諧。在這個利益協調機制框架下，利益協調的目的是要保障農業產業鏈各經濟主體利益的公平，實現和諧利益。

加快農業科技創新和成果轉化機制改革。技術應用和創新速度是農業產業鏈核心競爭力的體現。農業產業鏈技術應用和創新能力不足，是影響農業產業鏈穩定及國際市場競爭力的重要原因。目前我國現狀是：農業產業鏈核心企業整體素質普遍不高，技術創新和應用能力都不足，農業產業鏈的擴張只是數量上的復制，核心能力沒有得到根本提升。

應把提高農業資源利用率和產出率的農業科技創新放在突出地位。大力發展資源節約、環境友好型農業，著力提高農業綜合生產能力。為此，突出支持現代種植業等節地技術、節水技術、節能技術和生物化肥、生物農藥等環境技術，強化鼓勵其創新和推廣轉化的激勵機制。

加強對農業結構調整、農業業態創新和食品安全的技術支持。適應農業需求結構調整和農業功能拓展的需求，在進一步支持糧食安全的同時，加強對農業結構調整、農業業態創新和食品安全的技術支持，統籌實現農業發展高產、優質、高效、生態、安全的目標。

加大農業產業鏈薄弱環節和關鍵領域的技術創新和成果應用。瞄準農業產業鏈的薄弱環節和關鍵領域，突出支持農業產業鏈共性技術和關鍵技術的開發及其推廣轉化。當前，農資、良種、農業裝備、農產品加工、農產品冷鏈物流、農業廢棄物的循環利用和資源化利用，均為農業產業鏈的薄弱環節，也是提高農業產業鏈競爭力的關鍵領域。

構建與農業產業鏈匹配的新型農業社會化服務體系。我國農業社會化服務業發展滯后，已經成為制約農業資源利用效率和產出能力提高的重要障礙，也制約著農業發展方式的轉變，因此要盡快構建新型農業社會化服務體系，促進由單一服務向多元化、多層次、多形式的社會化服務轉變。

以農業生產性服務業為重點構建新型農業社會化服務體系。積極構建新型農業社會化服務體系，必須著力發展面向農業的生產性服務業，因其作為農業產業化發展的戰略引擎，既能促進農業產業鏈的延伸，農產品加工業的發展和農業物流、金融、信息等服務業的崛起，也可為建立新型工農關系、城鄉關系提供重要的橋梁和紐帶。

改革政府農業服務體制。改革政府農業服務機構，進一步強化縣、鄉兩級農業服務機構的公益性服務職能，充分發揮其在農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量檢測與監管、市場信息發布、生態環境建設、培訓農民等方面的職能作用，推動農業公共服務逐步走上規范化、制度化軌道。按照城鄉信息服務貫通、農業信息服務全覆蓋的要求，加強農業信息綜合服務平臺建設，為農民提供直接有效的信息服務。

促進更多合作社、專業協會或行業協會發揮農業生產性服務作用。通過農民專業合作社、農民專業協會或農產品行業協會，可以有效解決農民一家一戶想解決而難以解決或難以經濟有效地解決的問題，還能增強農民在農資和農產品市場的談判能力和價格影響力。政府應加強對合作社發展的政策支持、試點示范和典型引路，鼓勵和引導農民專業合作社加強民主管理機制、利益連接機制和自律機制等規范建設，增強其面向農業產業化提供生產性服務的能力。

引導社會力量參與農業社會化服務體系建設。在強化公益性服務的同時，還應創新公共服務的提供方式，放寬準入領域、降低準入條件，從嚴退出、促進競爭、鼓勵創新，通過財政、稅收等手段引導社會資金投入農業社會化服務。

轉變農業發展方式要求健全農產品質量安全生產保障體系

隨著我國經濟發展和人民生活水平的提高，食品質量尤其是食品安全問題受到越來越多的關注。而食品安全問題屢屢曝光，且似乎愈演愈烈，成為當今社會各界高度關注的重要問題。轉變農業發展方式必然要求從根本上解決食品安全問題。

加快構建適合我國國情的農產品、食品標準體系框架和實施機制。把農產品、食品質量安全標準實施體制建設提升到現代農業戰略高度。把農產品、食品質量安全標準實施機制系統構建納入國家農業宏觀政策研究領域，把標準外生性和被動執行轉化為戰略宏觀層面的主動構建和內化生成，推動基于標準實施的現代農產品供應鏈的加速生成。

形成以品類特點劃分的現代農業發展和標準實施機制。不斷完善我國以多元農產品供應鏈為對象的相應的標準體系、農產品認證體系、農產品供應商評價體系和零售主體、供應商私人標準準入體系，構建適合國情的標準體系框架和實施機制。

以制度立法規制農產品、食品標準實施。加速建立我國農產品、食品質量安全標準立法中對私有標準制定、執行和監管的法律條款制定。積極吸引國外農產品認證機構在我國主要城市建立分支機構。把國內農產品質量安全的相關認證交與國內權威的獨立科研機構，激勵構建良性的認證機制。

改革食品安全監管制度。構建符合我國當前市場結構的監管制度。我國多數農產品的生產、流通、加工和消費過程為典型的“啞鈴型”市場結構形態，這一市場結構一段時期內仍將持續。由于在連結生產與消費的流通過程中，“中間商”數量較少，應將監管重點放在流通領域。

強化食品安全監管的激勵和約束機制。監管責任制和問責制不到位是食品安全問題的源頭之一，要建立和完善各級政府對食品安全負總責、監管部門各負其責、生產經營者為第一責任人的責任體系，使地方政府真正成為抓好食品安全工作的監管主體，主動加大安全監管經費投入，加強監管能力建設。

構建以政府監管為主、社會監督為輔、全社會共同參與的多方綜合治理機制。社會監督是政府監管的有益補充，應促進非贏利性中介組織發展，從事信息收集和傳遞，幫助監督食品質量，從而逐步成為治理市場失靈的重要力量。

建立以食品安全為導向的農業科技進步機制。近年來發生的一些典型食品安全事件中，許多是在食品加工過程中出現的食品安全問題，由于對相關技術缺乏嚴格的檢驗與驗證就被用于生產過程，最后造成食物污染和食品安全事件。為此，政府應加強對有利于食品安全水平提升的科技進步的方向性引導，如食品添加劑安全性評價與安全使用標準的研制、食品接觸性材料的安全性檢測、食品安全的溯源體系與原產地保護等，使之朝著有利于食品安全方面的方向發展。

轉變農業發展方式要求建立保護環境、節約資源的農業生產體制

農業是高度依賴資源條件、直接影響自然環境的產業，農業的資源利用方式對實現可持續發展具有重要影響。新中國成立以來特別是改革開放30多年來，我國農業發展取得了舉世矚目的成就，但也要看到，我國農業發展方式粗放、資源消耗過大等問題日益突出。我國農業用水量占全社會用水量的70%以上，有效利用率只有40%多，而先進國家達到70%多。我國化肥、農藥利用率僅在30%～40%之間，單位面積化肥使用量是美國的兩倍多。因此，轉變農業發展方式是農業生產突破資源環境約束、實現可持續發展的根本出路，保護環境、節約資源也是轉變農業發展方式的必然要求。

推進農業生態文明制度建設。農業生態文明是使農業生產的自然生態系統和人類經濟社會生態系統的和諧共生、良性循環，實現農業生態、經濟、社會的全面、協調、可持續的農業經濟發展模式。

探索建立生態補償和技術補貼機制。針對不同地區生態環境建設的需要，明確補償環節和補償主體，完善補償標準和操作規范，探索補償機制。緊密圍繞保障糧食安全、生態安全、農產品質量安全等重大需求，按照“重點產品、重點區域、重點技術”的原則，選擇一批資源節約型和環境友好型的農業新技術，采取對生產者直接補貼與間接補貼相結合的方式，探索建立農業技術補貼的有效機制。

建立農業環境影響評價制度。在制定農業規劃、計劃及重大農業經濟行為的擬議過程中，要求必須開展農業環境影響評價，把農業生態環境保護和經濟發展結合起來、統籌考慮，從源頭上解決對農業生態的危害問題。同時，加大農業執法檢查的力度。

完善農業生態文明相關法律建設。制定“農業生產清潔法”或“農業面源污染防治法”，使農業生態環境保護和資源的合理利用得到法律上具體而切實的保障。

建立完善的生態文明教育和宣傳機制。生態道德意識是建設生態文明的精神依托和道德基礎。只有大力培育農民的生態道德意識，使廣大農村干部和群眾對生態環境的保護轉化為自覺的行動，才能解決生態保護的根本問題。

堅決執行最嚴格的耕地保護制度和集約節約用地制度。健全耕地保護責任考核機制。一方面，完善政府耕地保護責任目標考核工作。把對省級政府的考核工作作為土地管理的綜合性工作，努力實現考核工作走向制度化、規范化、技術化、日常化。另一方面，研究強化耕地保護共同責任機制，充分調動基層政府和廣大群眾保護耕地的積極性和主動性。

建立耕地占補監管制度。通過強化補充耕地項目上圖工作，加強對補充耕地項目造地環節的監管，以實現對耕地占補平衡中補、備、核、用、考的全程監管。

探索建立高標準基本農田建設新機制。從“十二五”期間完成四億畝高標準基本農田建設任務出發，按照“民辦公助、以補代投、以補促建”的方式，倡導鼓勵地方以補償方式將農村集體經濟組織或者農民能承擔的高標準基本農田工程交給農民實施，讓農民“用國家的錢、整自己的地”，充分調動農民集體和農民個人參與基本農田建設和保護的積極性。

加強建設用地批后監管和集約用地考核、評價、問責機制。嚴肅查處違法案件，實施通報、約談、掛牌、問責、限批等綜治措施，保持土地執法高壓態勢。建立違法違規用地企業誠信檔案，凡違法占地的單位和企業，土地評估機構不為其貸款評估土地資產價值，國土資源部門禁止其參加土地競買等。

加快有利于循環農業發展的體制機制建設。盡快制定循環農業發展規劃。重點在農業資源的節約與高效利用、農業廢棄物的資源化利用、農業產業鏈延伸過程中的清潔生產等方面，提出未來數年農業循環經濟發展的思路、途徑、目標和模式，及相關的工程措施、重點支持領域與保障體系。編制節水、節地、節肥、節勞、節本與農業資源綜合利用等專項規劃，提出發展目標、重點和政策措施，并納入長期農業發展規劃。

推進循環農業發展的技術創新體制建設。加大力度在農業清潔化生產的技術鏈接、綠色生產技術和農業資源多級轉化、資源節約高效利用與廢棄物的資源化技術、循環農業技術標準規范、農村生態小城鎮建設技術、農村生活消費綠色技術等層面，開展整合與集成研究，建立完善的推動循環農業發展的技術創新體系與技術示范推廣體系。

建立多元化的循環農業投入機制。配合社會主義新農村建設，以循環經濟理念為指導，在農業資源循環利用、農作物秸稈與畜禽的糞便資源化與無害化處理、農產品加工過程，探索建立以國家投入為引導、多元化的投入體系。

完善有利于發展農業循環經濟的法規和政策。加快建立綠色的國民經濟核算體系，建立與發展農業循環經濟相一致的價格體系，建立完善鼓勵生產和使用節約農業資源和環保型產品的財政稅收政策，扶持綠色產業和農業資源節約型、環境友好型企業發展，充分運用好監督手段，加強執法監督，積極推動有利于節約農業資源和保護農業生態環境的法律貫徹實施。

優化財政支出制度。加大中央財政對中西部貧困地區農業生態環境保護的支持力度。中西部貧困地區由于農業資源稟賦先天不足，生態系統較為脆弱；農業資源后天利用不當，生態環境惡化，生態文明建設任務繁重。另一方面，中西部貧困地區經濟落后，無法承擔巨額的生態文明建設費用，必須依靠中央財政的轉移支付。

建立農業生態環境保護財政支出不斷增長的長效機制。明確規定各級財政農業生態環境保護的投入責任、投入方式以及監督檢查等。并建立評估考核機制，每半年公布一次各地區各級財政農業生態環境保護的支出情況以及主要污染物排放情況、重點工程項目進展情況、重點流域與重點城市的環境質量變化情況。評估和考核結果作為考核地方各級人民政府政績的重要內容。

繼續加大對水土保持支持力度。水土流失是我國農業生態環境的最主要危害之一，直接影響著我國農業增長和農業發展方式轉變。財政資金應加強對退耕還林還草支持，修復已被破壞的生態環境。

轉變農業發展方式要求多項制度改革聯動推進

農業是國民經濟的基礎，是安天下、穩民心的戰略產業。盡管目前我國農業產值在國內生產總值中的比重有所降低，但農業在國民經濟中的基礎地位沒有變，農業依然是衣食之源、發展之本。2008年我國人均國內生產總值超過3000美元，這是經濟發展階段的重要分水嶺。從國際經驗看，這一時期既是農業現代化建設的重要機遇期，也是農業發展的風險期。美國、西歐各國在進入這個階段后，都開始注重農業發展方式轉變。

戶籍制度改革和土地制度改革要聯動。自古以來我國的戶籍制度與土地制度就有著密切的關聯，戶籍和地籍是高度重疊、緊密相連、共生互動的。戶籍是分配土地的依據，也是政府征收賦稅和徭役的基礎。當前我國現行的農村土地制度也是以戶籍制度為基礎構建的。面對我國人多地少的國情，加快轉變農業發展方式必然要求減少農民和土地規模經營，因此要把戶籍制度的改革置于四化同步發展的大框架中來，與相應的土地制度改革聯系起來，給予農民公平的發展權利，實現農村和城市的統籌發展，農業、工業、城鎮化的協調發展。

建立并落實以工促農、以城帶鄉的長效機制。建立健全覆蓋城鄉的公共財政體制。擴大公共財政覆蓋農村的范圍，建立健全財政支農資金穩定增長機制。明確國家財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年，并逐步形成新農村建設穩定的資金來源。國家對基礎設施建設投入的重點轉向農村。抓緊制定將土地出讓金一部分收入用于農業土地開發的管理和監督辦法。

完善對農業的支持保護制度。實行對農業的適度補貼，是國際上通常的做法，也是必須的手段。擴大農民使用良種補貼范圍，加大對農民購買農機具補貼力度，完善對農民收入直接補貼政策，對農業保費給予補貼，對農業保險機構提供適當的補貼，建立農業災害補助制度、農產品市場風險補助制度等。

改革農產品價格體制。要重視市場機制配置生產要素的基礎作用和調節供求的積極作用，合理利用價格杠桿，調整農產品收購價格，是工業反哺農業的重要內容。從國際經驗看，各國進入工業反哺農業發展階段后，大都經歷了農產品價格的結構性上漲。農產品價格的合理上漲，有利于保護農民生產積極性和增加農民收入。這是市場對工農、城鄉收入分配格局的自然調整，要從城鄉統籌的全局來看待農產品價格調整問題。當然也要考慮居民的承受程度，采取循序漸進的做法。

健全糧食主產區利益補償制度。針對我國糧食主產區建設過程中的困境和矛盾，根據經濟外部性理論，完善糧食主產區利益補償機制。按照“誰受益誰補償”的原則，明晰中央政府、糧食主產區和糧食主銷區在糧食主產區建設中的責任，形成“糧食主銷區支持糧食主產區，發達省份反哺欠發達省份”的補償格局。

建立與農民市民化大趨勢相適應的城鄉社會管理體制改革。進一步調整政府的社會管理職能。采取拆并、重組等辦法，合理整合市、區（縣）兩級政府綜合管理部門，打破城鄉分割的行政機構設置，形成城鄉一體、高效規范的社會管理機構體系。完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制。健全基層黨組織領導的社區民主管理和村民自治制度。扎實推進城鄉社區建設，完善綜合服務功能，努力把城鄉社區建設成為服務完善、管理有序、文明祥和的社會生活共同體。完善村民民主決策、民主管理、民主監督制度，充分發揮農民群眾在村級治理中的主體作用。

（本文系國家社會科學基金重大項目“產業鏈視角下的加快轉變農業發展方式研究”的階段性成果，項目批準號：12＆ZD056）

The Ways of Institutional Innovation for Transforming the Mode of Agricultural Development

Sun ChangxueGuoGuannan

Abstract: Agriculture is the foundation of the national economy. Accelerating the transformation of the mode of agricultural development is an important strategic plan of our country as well as the only way to solve the deep-seated problems in agricultural development and realize agricultural modernization. Except for the objectives to shift from extensive growth to intensive growth and from relying on expanding production externally to relying on developing it internally, the transformation of the mode of agricultural development also has other diversified targets. This paper examined these diversified targets which would adapt to and reflect the said transformation; discussed five major targets, including improving agricultural production efficiency, optimizing the agricultural structure, strengthening food safety, and realizing the sustainable development of agriculture and the synchronous development of the four modernizations; adopted a goal-oriented method to deeply analyze the institutional and organizational innovation which is necessary to the current accelerating of the transformation of the mode of agricultural development; and proposed a systematic framework for speeding up the transformation of the mode of agricultural development.

Keywords: mode of agricultural development, goal-oriented, institutional demand, institutional innovation

孫長學,國家發改委經濟體制與管理研究所綜合研究室主任、研究員。研究方向為經濟體制改革。主要著作有《中國經濟體制改革頂層設計研究》、《社會服務業：戰略與轉型》等。郭冠男，國家發改委經濟體制與管理研究所綜合研究室助理研究員。