轉(zhuǎn)變城市低保救助觀念：從維護(hù)生存到促進(jìn)發(fā)展

城市居民最低生活保障制度（以下簡稱“城市低保”）是中國社會保障體系的重要組成部分，也是社會保護(hù)體系最后一道“安全網(wǎng)”。城市低保作為一項需要由國家財政提供物質(zhì)保障的最基本再分配手段需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。因為當(dāng)?shù)捅＞戎�水平超越�?jīng)濟(jì)發(fā)展時既會使受助者產(chǎn)生“制度依賴”，形成“貧困陷阱”，也會給政府財政支出造成巨大壓力；而當(dāng)?shù)捅＞戎�水平低于�?jīng)濟(jì)發(fā)展時則既不能消除貧困群體生存危機(jī)，又不利于維護(hù)社會穩(wěn)定，無法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。

城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不呈正相關(guān)

為客觀揭示我國各地區(qū)城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的適應(yīng)性，筆者構(gòu)建了低保救助水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平兩大綜合測度指標(biāo)體系，并利用因子分析法對全國31個省、市、自治區(qū)2008—2012年連續(xù)5年的低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展適應(yīng)性進(jìn)行了實證分析。

研究發(fā)現(xiàn)，全國31個省、市、自治區(qū)的城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的適應(yīng)程度并不相同，城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也并不呈正相關(guān)關(guān)系。城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系大致可以劃分為四種情況：1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，低保救助水平低，如江蘇、浙江、廣東、福建和山東。2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，低保救助水平高，如吉林、黑龍江、甘肅、陜西、青海和新疆。3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與低保救助水平之間尚未形成穩(wěn)定關(guān)系，如山西、江西、湖北、重慶、寧夏和西藏。4.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與低保救助水平相適應(yīng)，如北京、天津、上海、遼寧和內(nèi)蒙古屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和低保救助水平均較高的地區(qū)，而河北、安徽、河南、廣西、海南、湖南、四川、貴州、云南則屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和低保救助水平均較低的地區(qū)。

宏觀上看，我國城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)的地區(qū)占全國省市自治區(qū)總數(shù)的74%。而在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，低保救助水平雖然與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致，但卻長期處于極低水平。

對低保救助的理解存在偏差

筆者認(rèn)為，導(dǎo)致城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不適應(yīng)有以下幾方面的原因。

一是低保救助財政投入體制不健全。1999年實施的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，城市低保所需資金由地方政府負(fù)責(zé)。但事實上，為了推動“應(yīng)保盡保”，從2001年開始，中央財政就突破制度規(guī)定，大幅度增加了城市低保資金投入。截至2013年末，中央財政對城市低保的補(bǔ)助資金已占城市低保救助總支出的72.1%。然而，迄今為止，中央財政和地方財政之間的這種責(zé)任關(guān)系沒有以法規(guī)或文件形式確定下來。這種非制度化的補(bǔ)貼模式使得中央和地方在低保資金投入上處于不斷的博弈之中，而博弈的結(jié)果使得城市低保發(fā)展過度依賴中央資金投入，地方財政則對城市低保發(fā)展不配套、少配套或假配套。顯然，中央對城市低保的大幅度、非制度化補(bǔ)貼必然使城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)不相適應(yīng)特征，一些地區(qū)的低保救助水平則一直處于上下波動狀態(tài)。

二是有關(guān)決策者對低保救助的理解存在偏差，對低保救助重視程度不夠。低保救助的主要目標(biāo)是滿足貧困群體的基本需要，消除其生存危機(jī)和生活風(fēng)險，但基本需要并不等同于生理性最低需要，它應(yīng)當(dāng)被置于自立的背景中，著眼于增強(qiáng)貧困者抗御生活風(fēng)險的能力，考慮到個人的自我發(fā)展與尊嚴(yán)。然而，目前有關(guān)決策者仍然將低保救助目標(biāo)僅僅定位在滿足貧困群體“吃飽穿暖”的基本生理需要的水平上，對加大城市低保投入重要性的認(rèn)識還不到位，尚未意識到未來低保救助目標(biāo)將從保障貧困者基本生存向促進(jìn)其發(fā)展轉(zhuǎn)型，低保救助方式也需要實現(xiàn)從單一收入救助向綜合生活救助轉(zhuǎn)變。不僅如此，長期以來，我國各級政府十分重視地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對于包括社會救助在內(nèi)的社會福利體系建設(shè)重視程度明顯不夠，低保群體的生活水平和質(zhì)量沒有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而獲得相應(yīng)提高。近年來這一狀況雖有所改善，但實踐中各地政府對于低保救助重視程度并不一致，一些地區(qū)至今也沒有建立完善的低保救助資金投入與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)動機(jī)制，城市低保資金投入超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的情況較為突出。

三是全國各地低保救助水平的確定尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。低保救助實際上是一種差額救助，也即低保對象獲得的低保金是低保標(biāo)準(zhǔn)扣除其實際收入后的差額。由于各地區(qū)的生活水平相差較大，目前我國對于低保標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)予扣除的實際收入的確定并沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。實踐中，低保救助水平確定機(jī)制具有較大彈性和靈活性，各地區(qū)根據(jù)中央政府確定的原則自行確定低保標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)予扣除的實際收入，而這又會造成處于相同生存狀態(tài)的貧困者在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)牟煌�地區(qū)領(lǐng)取不同金額低保金的現(xiàn)象。低保救助水平確定機(jī)制彈性太大也是導(dǎo)致地區(qū)間低保救助水平差異及低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相背離的重要原因。

增強(qiáng)貧困者的自我發(fā)展能力

城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間并不是簡單的正比關(guān)系，實現(xiàn)城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的關(guān)鍵是尋求城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的最優(yōu)均衡，科學(xué)把握城市低保救助水平的“度”。在當(dāng)前我國城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體不相適應(yīng)，且水平較低的情況下，實現(xiàn)城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)需要做好以下工作。

第一，改革財政投入體制。從發(fā)達(dá)國家的社會救助實踐來看，社會救助資金幾乎全部由中央財政轉(zhuǎn)移支付。筆者認(rèn)為，在我國已經(jīng)突破了由地方政府承擔(dān)城市低保所需資金的制度規(guī)定的情況下，不妨以法規(guī)或文件形式確定由中央政府承擔(dān)城市低保資金投入的主要責(zé)任，并且明確中央和地方各自需要承擔(dān)的資金投入比例。中央政府承擔(dān)城市低保資金投入的主要責(zé)任不僅可以為城市低保發(fā)展提供穩(wěn)定的資金來源，改善一些地區(qū)城市低保投入偏低及不穩(wěn)定狀況，而且還可以采取向貧困地區(qū)傾斜的政策，緩解貧困地區(qū)城市低保資金供求缺口，縮小地區(qū)間低保救助水平差距，提高我國城市低保的整體救助水平。

第二，加大城市低保資金投入，拓寬救助資源傳遞渠道。低保救助水平必須位于一個合理的區(qū)間，水平過高或過低都會給經(jīng)濟(jì)社會帶來負(fù)面影響。當(dāng)前我國城市低保救助存在的主要問題是水平太低。2014年全國城市低保金替代率 （城市低保金收入與最低工資之間的比率）僅為21.49%，而國際經(jīng)驗表明低保金替代率的合理區(qū)間應(yīng)該是在50%—80%之間。因此，應(yīng)逐步加大城市低保資金投入，使貧困者過上有尊嚴(yán)的生活。需要注意的是，政府作為社會救助資源的主要傳遞者至今仍發(fā)揮著主要作用，而各類型的社會組織在社會救助資源尤其是非物質(zhì)資源傳遞方面也發(fā)揮著難以替代的作用。隨著我國反貧困目標(biāo)的轉(zhuǎn)型升級，應(yīng)該大力拓展政府以外的救助資源傳遞渠道，發(fā)揮各種資源傳遞渠道的協(xié)同作用，更加全面地滿足貧困群體的基本生活需要。

第三，轉(zhuǎn)變救助觀念，準(zhǔn)確把握城市低保的目標(biāo)定位。實現(xiàn)城市低保救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)需要樹立全新的低保救助理念。低保制度目標(biāo)不能僅局限于反絕對貧困和滿足基本生存需要，還要重視治本脫貧與發(fā)揮人的潛能。而這需要低保制度目標(biāo)實現(xiàn)從維護(hù)生存到促進(jìn)發(fā)展、從單一救助向綜合救助的雙重轉(zhuǎn)變。基于新目標(biāo)定位的低保制度一方面要通過建立多層面、立體式的綜合性貧困治理體系消除貧困者的生存危機(jī)；另一方面又要通過增權(quán)、提升社會資本等形式，增強(qiáng)貧困者的自我發(fā)展能力，最終實現(xiàn)“助人自助”。

第四，建立科學(xué)合理的城市低保救助水平確定機(jī)制。建立合理的低保救助水平確定機(jī)制是低保制度科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。這一機(jī)制的建立要綜合考慮多種因素，要在救助水平與政府財政負(fù)擔(dān)能力、救助與鼓勵就業(yè)之間尋找最佳平衡點。建立合理的城市低保救助水平確定機(jī)制還要建立低保標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，使之與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，且始終維持在一個合理的區(qū)間范圍之內(nèi)。

（本文系國家社科基金項目“基于發(fā)展型社會政策視角的農(nóng)村低保制度建構(gòu)研究”（14CSH077）階段性成果）

（作者單位：遼寧社會科學(xué)院社會學(xué)研究所；遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）