柳建文：區(qū)域協(xié)調(diào)日益進入議程

20世紀90年代以來，中國區(qū)域經(jīng)濟的整合進程正在加快，區(qū)域合作越來越多。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前國內(nèi)已經(jīng)形成了300多個不同層次的區(qū)域合作組織。從某種意義上說，中國經(jīng)濟開始進入“區(qū)域合作時代”，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的兩大重要課題也日益凸顯：一是各個區(qū)域合作組織內(nèi)部的行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，另一個則是各區(qū)域合作組織之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

關(guān)注未來區(qū)域調(diào)控的重點

從現(xiàn)實情況看，多數(shù)區(qū)域合作組織在內(nèi)部已經(jīng)形成了協(xié)調(diào)機制，就地方合作之間的利益沖突、成本分攤等有較好的協(xié)商平臺，部分成立較早的區(qū)域合作組織如長三角、珠三角在人才、勞務(wù)、農(nóng)業(yè)、物價、稅收、海關(guān)等多個領(lǐng)域達成合作協(xié)議，合作組織內(nèi)部的成員可以享受制度一體化帶來的好處，對于組織外部的地區(qū)則具有一定的排他性。由于區(qū)域組織之間缺乏相應(yīng)的協(xié)商平臺，區(qū)域之間存在利益競爭、利益沖突乃至區(qū)域保護現(xiàn)象。比如，長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會便出臺了“入會規(guī)程”，將部分達不到入會“門檻”的城市拒之門外。從當前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特點來看，區(qū)域合作組織之間存在發(fā)展差異，在結(jié)合自己特點發(fā)展的同時還要相互配合。各個區(qū)域合作組織也意識到相互之間的協(xié)調(diào)問題，2006年底長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會首次邀請泛珠三角、環(huán)渤海地區(qū)的相關(guān)代表列席會議，正式啟動了兩大區(qū)域合作組織間的互動機制。

隨著中國區(qū)域合作組織愈加完善，行政區(qū)在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用逐漸弱化，與區(qū)域合作組織的興起相適應(yīng)，國家在政策制定和發(fā)展規(guī)劃上也出現(xiàn)了區(qū)域化的導(dǎo)向。截至目前，全國已經(jīng)出臺了長三角、關(guān)中—天水、成渝、珠三角、北部灣、江蘇沿海、遼寧沿海、皖江經(jīng)濟帶、長吉圖、黃三角、環(huán)鄱陽湖等11個區(qū)域規(guī)劃，這些區(qū)域規(guī)劃覆蓋了絕大多數(shù)區(qū)域合作組織。隨著區(qū)域合作組織的功能逐漸強化，區(qū)域間協(xié)調(diào)的任務(wù)增加，也出現(xiàn)了新的區(qū)域協(xié)調(diào)問題。值得注意的是，2011年國務(wù)院批準在江蘇連云港設(shè)立國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)，一種新型的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式進入實際操作層面。可以說，政府已經(jīng)意識到各大合作區(qū)域之間的協(xié)調(diào)問題。中國未來的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重點是協(xié)調(diào)不同區(qū)域合作組織間的關(guān)系。因此，研究區(qū)域合作組織之間的協(xié)調(diào)機制，對于各大合作區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、政府合作和區(qū)域經(jīng)濟良性互動具有重要意義。

隨著國內(nèi)區(qū)域合作組織日益增多，各個合作區(qū)域之間的利益沖突和制度對接使得區(qū)域協(xié)調(diào)機制包含了更為豐富的內(nèi)容。從現(xiàn)狀看，長三角、珠三角、西南六省區(qū)市經(jīng)濟區(qū)等合作區(qū)域之間經(jīng)濟互補性強，具有垂直分工的廣闊前景和產(chǎn)業(yè)緊密協(xié)作、資源優(yōu)化配置的巨大空間，隨著經(jīng)濟區(qū)域化的發(fā)展，長三角、珠三角等區(qū)域合作組織之間的經(jīng)濟互動會越來越頻繁，未來的發(fā)展趨勢是區(qū)域合作組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展與區(qū)域合作組織之間的協(xié)調(diào)發(fā)展并存。如何建設(shè)各大區(qū)域合作組織之間有機整合的特色平臺、構(gòu)建區(qū)域合作組織之間的 “大協(xié)調(diào)機制”，是推進區(qū)域合作組織間的合理分工和區(qū)域經(jīng)濟一體化深入發(fā)展的關(guān)鍵因素。

建立完善多層次區(qū)域協(xié)調(diào)機制

隨著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，中國目前已經(jīng)形成了多層次的區(qū)域合作組織。在區(qū)域合作的空間范圍從區(qū)域合作組織內(nèi)部各行政區(qū)域之間的合作關(guān)系拓展到合作區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展后，就形成了兩個層次的合作：第一層次是區(qū)域合作組織內(nèi)部的合作，第二層次是區(qū)域合作組織之間的合作。目前國內(nèi)區(qū)域合作組織內(nèi)都有一套正式的政府間協(xié)調(diào)機制，這些合作機制屬于第一層次。區(qū)域合作組織之間的協(xié)調(diào)機制屬于第二層次，兩個層次的協(xié)調(diào)機制在協(xié)調(diào)組織機構(gòu)、協(xié)調(diào)主體、協(xié)調(diào)制度設(shè)計上都有差別，但同時還要考慮兩個協(xié)調(diào)層次的對接問題。未來區(qū)域的大協(xié)調(diào)機制應(yīng)包含以下內(nèi)容。

第一，區(qū)域合作組織間利益協(xié)調(diào)機制的建立。建立利益協(xié)調(diào)機制，是促進區(qū)域合作組織協(xié)調(diào)發(fā)展的核心。

第二，“更高級別”協(xié)調(diào)與監(jiān)督機構(gòu)的建立。與地方合作的層次相適應(yīng)，在機構(gòu)設(shè)計上也需要考慮跨合作區(qū)域的協(xié)調(diào)機構(gòu)。這是適應(yīng)區(qū)域合作組織間的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、保持行政協(xié)調(diào)靈活性的一個重要條件。

第三，不同層次、類型區(qū)域組織間的協(xié)調(diào)機制。包括大經(jīng)濟區(qū)間的協(xié)調(diào)機制，比如長三角和珠三角；城市群之間的協(xié)調(diào)機制，比如武漢城市圈和長株潭城市群，以及不同類型功能區(qū)之間的協(xié)調(diào)機制等。由于不同層次和不同功能的區(qū)域合作組織在行政層級上存在差異，因此在府際關(guān)系、政府職能的設(shè)定上也存在差別。

第四，區(qū)域合作組織的快速發(fā)展使原有的制度安排難以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟新的增長需求，需要通過有效的改革措施予以改進。中央和地方政府需要提供完善的法律體系的支持，需要運用行政性力量進行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃設(shè)計和區(qū)域經(jīng)濟整合。

第五，多層次的區(qū)域合作組織需要實行多層次的協(xié)調(diào)互動。與區(qū)域合作組織內(nèi)部的政府間協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建不同，區(qū)域合作組織間的協(xié)調(diào)發(fā)展主體更加多元，包括政府間協(xié)調(diào)，也包括非政府協(xié)調(diào)。在區(qū)域合作組織之間的合作層次上，非政府協(xié)調(diào)的作用可能更大。在構(gòu)建跨地區(qū)行政協(xié)調(diào)機制時，政府需要創(chuàng)造體制條件，把非政府協(xié)調(diào)主體吸納進來，積極發(fā)展各種類型的非政府的跨合作區(qū)域協(xié)調(diào)。此外，有助于促進區(qū)域合作組織間聯(lián)系與溝通的行業(yè)協(xié)會、商會和中介組織建設(shè)，也是需要重點關(guān)注的問題。

（本文系國家社科基金重大項目“區(qū)域政策創(chuàng)新與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（13ZD017）階段性成果）

（作者單位：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院）