劉衛東：當前我國土地改革中的若干重要問題

【摘要】土地改革是十八屆三中全會全面深化改革決定的重要內容，有必要對其加以厘清并正確把握。城鎮化要在尊重其發展規律基礎上，合理確定發展水平和速度；我國土地產權制度最根本的問題在于產權不穩定，尊重和維護產權的意識不強；封建宗法觀念、迷信思想和風水文化可能成為農村建設用地合理流轉的障礙之一，為此要樹立正確的土地價值觀、文化觀和社會觀；在集體建設用地進入市場的問題上，既要認識到建設城鄉土地統一市場對于農民分享城市化紅利的必要性，也要高度重視集體建設用地進入市場所面臨的挑戰。簡言之，要尊重我國國情，實事求是地推進土地管理制度改革。

【關鍵詞】城鎮化 土地產權制度 農村集體建設用地 土地管理制度

【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，吹響了我國新時期改革和發展的勝利號角，令人十分振奮和鼓舞。作為一個長期從事土地管理研究的工作者，筆者深感責任重大，愿意就有關土地管理改革問題談談初步看法。

中國城鎮化道路的發展方向

城鎮化是生產力發展的結果，是現代化的客觀標志。我國經濟社會發展已經進入城鎮化的快速發展階段，這是不以人的意志為轉移的。但是，城鎮化必須尊重其發展規律，必須以生產力發展為前提，以農業現代化為依托，以第二、三產業發展能夠創造的就業容量為依據，來合理確定我國的城鎮化水平和發展速度。我國目前城鎮化水平已經超過50%，有的人說高了，很多農民工進城沒有享受到市民待遇。筆者認為，我國城鎮化速度還要加快，城鎮化水平是否合理應該以就業狀況為依據。農民工進城，沒有造成農業發展損失，農業產品的供應能夠滿足社會需要，并且農民能夠在城鎮就業，這就說明城鎮化水平沒有超前。至于農民工沒有得到市民待遇，應該說是農民權利的落實問題，并不一定和城鎮化水平有必然聯系。

城鎮布局也要尊重城鎮發展的合理區位選擇，尊重生產力布局規律和人口遷移規律。我國城鎮化布局的模式應該是“大集中，小分散”。“大集中”是指從全國范圍或者每個省份來看，適合于城鎮建設的區位是有限的，不可能均衡布局。要認真研究現代生產力布局的要求，把人口、經濟、技術集中在它們愿意集聚的空間中。例如，我國農民工主要是流向長江三角洲、珠江三角洲、黃淮海地區的大城市，這里也是國內外投資最為活躍的地方，充分說明這些地區城市化的發展有潛力。美國、歐洲、日本等發達國家的城鎮發展是在有限的空間里布局，我國國力有限，也應該集中精力在最適宜的城鎮化空間發展城鎮。

我國城鎮建設和發展的經驗表明，新城市的建設應該以老城市為依托，新城區建設需要老城區支持。深圳市的發展、上海浦東新區建設都是典型的成功案例。然而，城市規模過大，出現的大城市病問題，已經影響到了城市生活質量；這就要求我們注意控制城市規模，城鎮建設要實現多中心，不僅要建設原有城市，也要建新城。城市規模的確定以實現最佳的集聚經濟效益和規模經濟效益為準則，不必強求太大，但也不要太小，這就是“小分散”的本質。

理想的城鎮化模式是建設城市群，以目前的大城市、特大城市為依托，在其周圍廣大腹地建設新城市，并與區域內部已有城市形成合理分工，形成城鎮規模體系合理的城市群或者城市帶。各個城市之間可以保持一定距離和足夠的開敞空間，因為現代交通運輸方式并不要求城市建設連綿發展。舉例來說，高速公路只有在出口才是目的地，一般高速公路出口的合理間距為30公里。如果高速公路出口設置得過于密集，間距太小，會影響汽車運行速度和交通的安全性。

我國的農民工市民化，主要是要讓農民工在現在的工作地能夠落地生根。如果他們現在主要集中在大城市地區，那么希望通過建設他們家鄉的小城鎮，讓他們回去，把農業戶口轉為城鎮戶口的想法，就不符合實事求是的原則，也可能達不到理想的目的。

正確看待明晰我國土地產權的意義

很多人認為，我國土地產權制度改革中最重要的事項是要明晰產權，同時，土地私有化是最佳選擇。筆者認為，持有上述觀點的人可能沒有認真調查或者沒有很好地進行理論聯系實際。

我國土地產權實行社會主義公有制具有很多的優越性。在我國工業化和城市化發展過程中，農業發展為它們提供了資金積累的源泉，土地公有制起到了抑制個人私心和降低工業化與城市化的社會阻力的作用。我國土地公有制有利于城市規劃的實施，有利于基礎設施建設，有利于農地整理以及加快城市建設和新農村建設的速度。在我國工業化和城市化過程中出現“工占農利”和“低價征地”等對于農民經濟利益不利現象的原因在于：一是我國的經濟社會發展還處于相對落后的階段，從傳統農業社會走向工業化和城市化所需要的資金積累來源于農業；二是我國農業人口多，城市化和工業化水平低，“以工補農”和“以城帶鄉”的經濟社會發展格局必須在工業化和城市化水平達到一定程度時才能夠實現。

土地公有制并不一定會侵害農民的合法經濟權益。很多學者認為，要切實防止“公地悲劇”，但是卻很少有人注意到歷史上不斷重演的“私地悲劇”。不可否認，土地私有制使得土地利用收益完全歸屬于土地所有者，增強了他們在土地利用和經營中的自主性，同時可以有效地提高土地所有者愛護土地、增加土地投入的積極性。但是，土地私有化、土地分布碎化不利于土地的規模經營。由于個人力量有限，不能很好地對基礎設施進行配套，導致抵御自然災害和外來違法犯罪侵害的能力較弱。目前，我國征地制度侵害失地農民合法土地財產權益的現象時有發生，但是應該看到政府是人民政府，有維護社會穩定的責任，同時農村集體經濟組織的力量大于單個農戶的力量，只要集體經濟組織健康發展，農村干部廉潔奉公、替農民謀利，大部分政府征地補償結果就會相對合理。如果實行土地私有化，貧困農民更加容易失去土地，這在舊社會有很多的例子。

筆者認為，土地產權制度最根本的問題在于產權不穩定，尊重和維護產權的意識不強，而不一定是產權不明晰或需要私有化的問題。實際上，世界上幾乎沒有一個國家的土地是完全私有化的。土地產權制度改革的趨勢反而是有些國家在提高公有制的比例。

我國土地公有制和發達國家土地公有制的最大差別在于我國國有土地是質量最好的、價值最高的土地——城市土地，而發達國家的國有土地是質量比較差的邊際土地——自然保護地。我國土地所有權格局容易引發政府與民爭利，而政府力量強大，集體土地產權相對于國有土地產權容易被改變。

目前，我國各地除有邊界爭議的地塊以外，大多數地塊的土地所有權、使用權、經營權的邊界是明確的，特別是在城市里，各單位喜歡建圍墻，應該說比國外的土地產權邊界更加清楚。集體土地征地補償標準低，國有土地資產流失，本質上是因為我國存在著城鄉二元分割，農民的一些權利沒有落實，特別是個別地方政府領導腐敗造成了把“土地公有”變成為了“土地官有”的現象。

如何認識我國集體所有土地

從一般意義上來講，我國城市土地屬于國有，農村土地屬于集體所有。實際上，我國大城市內部也存在集體土地，例如城市化過程中征地批準村級建設留用地。農村中的國有土地則更多，例如主要的交通運輸用地、獨立工礦企業用地等。

我國城市土地國有、農村土地集體所有的格局是和過去“城市—工業和商業、農村—農業”的生產力布局相一致的。區分兩種公有的所有制，有利于保證“農地農用”，控制城市建設用地規模或者計劃經濟條件下的建設投資規模。

改革開放以來，我國農村工業化發展打破了城鄉原有的生產分工格局。農村鄉鎮企業的發展形成了很多經營性的非農用地。而隨著農民工進城，農民收入增加、建房能力增強，農村居民點用地相應擴大，農村集體建設用地的管理任務變得復雜而艱巨。

我國農村集體土地所有權的形成，往往具有歷史的繼承性。一個農村集體經濟組織擁有的土地，可能被現在的人看作是該組織中的人的祖產。土地的轉讓在個別地方有可能被視為數典忘祖、離經叛道的“敗家子”行為。一些早已在城市安家落戶，甚至移民海外的成功人士也有要想盡辦法在家鄉修建住宅的人。封建宗法觀念、封建迷信思想和風水文化也可能成為農村建設用地合理流轉的障礙之一。在我國工業化和城市化發展進程中，樹立正確的土地價值觀、文化觀和社會觀也非常重要。

隨著我國房地產業的快速發展，城市房產價格不斷上漲，這直接促進了城市郊區農民的土地資產意識的提高。在沿海富裕地區，農村居民戶口比城市居民戶口更具有價值，使得很多實際移民外地的人（考上大學的學生、已經出嫁的女子和在城市有正規職業的人）選擇把戶口留在家鄉，從而導致這些農村地區的人口只增不減，集體建設用地、特別是宅基地供不應求。城市房地產市場的發育限制了集體建設用地進入市場，容易產生灰色土地交易和違法土地利用。

正確看待農村集體建設用地與國有土地同權同價問題

相對國有土地而言，我國集體建設用地的確在進入市場時受到了限制。建設城鄉土地統一市場對于廣大農民群眾充分分享城市化紅利而言非常必要。但是，目前對于集體建設用地進入市場面臨的挑戰還沒有引起高度重視。

首先，農村集體建設用地和農村集體農用地，其所有權人是相同的，土地非農使用的經濟報酬比土地農用的報酬要高得多。自己的土地如何使用由自己做主看似天經地義，實際上，如果沒有對集體建設用地進入市場進行必要的條件限制，會影響農業的健康發展。不光是保護耕地有問題，林地、草原、水域也可能被占用，考慮到其所帶來的社會損失和生態損失，必須要三思而后行。

其次，農村集體建設用地是特定歷史條件下的產物，存在著一定的不合理性和不公平性。目前，農村集體建設用地（包括宅基地），在農村集體經濟組織內部存在著嚴重的分配不均問題。在同一個集體經濟組織中，有的家庭屬于無房戶，沒有宅基地；有的家庭一戶多宅，最多的甚至有五、六處宅基地。加上鄉鎮企業改制形成的集體建設用地使用權，占地多的農村家庭擁有集體建設用地土地使用權的土地面積可能是占地少的農村家庭的數十倍、甚至上百倍。如果簡單地讓農村集體建設用地進入市場，那就違背了“農地農用”原則，土地非農開發就沒有實現“漲價歸公”，容易使一些農村不合理建設的現象合法化。如果農村集體建設用地顯化土地資產價值，就有可能會出現農村集體經濟組織內部土地財產權分配的巨大不公平，給農村社會穩定帶來沖擊。

再次，農村集體土地與國有土地同地同價，是農村集體建設土地與國有建設土地在所有權上保持平等的合法要求。應該看到，地價是地租的資本化，土地開發程度影響土地價格，不同用途的土地有著不同的價格。農村集體土地與國有土地的同地同價，只可能在城市建成區實現。城市基礎設施建設投資的來源可能是土地出讓收入（土地出讓和農民征地補償的差價），農民和政府對于城市建成區的貢獻可謂是不分上下。在城市規劃區，我國城市建設遵循“統一規劃，統一施工，合理配套，綜合開發”的原則，基礎設施開發和建設主要是由政府承擔，農村集體建設用地的配套條件一般低于城市建設規劃標準，有的甚至存在基礎設施不配套的問題，所以，農村集體土地與國有土地應該“同地異價”。在農村地區，國有土地主要是公共基礎設施用地，農村集體建設用地是居住用地和產業用地，應該說屬于“同地異用”。如果用途不同，要求同地同價是不可能的。

農村集體建設用地如何進入市場

農村集體建設用地進入市場有利于土地節約和集約利用，有利于增加農民的財產性收入，有利于社會公平正義，有利于保護耕地和環境。這就要求我們樹立正確的土地價值觀，深刻理解“農地農用”、“漲價歸公”的合理性。

對于目前農村建設用地進入市場，首先要按照城鎮化發展戰略和城鎮建設要求，弄清哪些土地是應該保留的建設用地，哪些是屬于復墾為農用地的。其次，要弄清農村建設用地的合法來源，對于非法取得的農村建設用地應該不予確權，符合土地利用規劃的土地應該直接由政府按照農用地價格收購為國有土地。以小產權房為例，如果簡單地采取拆除方式對待，顯然會造成社會資源浪費，由政府按照適當方式來收購就比較合理，但絕不能讓違法用地者贏利。再次，明確土地開發權為國有，核算人均合法擁有的土地開發權面積。對一些發達地區人均農村建設用地很多的個人或者企業擁有的超過國家核算人均合法擁有土地開發權面積的建設用地，在進入市場前要征收土地非農開發增值稅，不能固化歷史上形成的不合理土地財產權。

農村集體建設用地直接進入市場，對于盤活一些城市建成區、開發區和工業園區的存量集體建設用地具有直接作用。在經濟越發達的地區（其原來鄉鎮企業發達，集體建設用地多，分布相對集中），這種作用就越明顯。對于廣大農村地區而言，農村集體建設用地（包括鄉鎮企業用地和農村宅基地）呈現出零散分布的特點，農村集體建設用地入市主要是保護原有非農利用的土地開發權，往往需要通過空間置換來實現土地利用的合理布局。即需要將原來分散的集體建設用地先復墾為農地，然后在沒有改變原來各個農村集體經濟組織承擔的耕地保護任務、農地和建設用地土地使用權價值的前提下，按照等價交換或者等質量交換的原則進行產權調整，在城鎮建成區、工業園區或者開發區附近按照土地利用規劃補劃一定面積的開發農用地為建設用地。將原來分散的集體建設用地復墾為農地的面積必須大于或者等于按照土地利用規劃補劃開發成為建設用地的農用地面積，以保證農業生產能力不降低。農村集體建設用地的空間置換，避免了以往土地征收過程中對于集體經濟組織和農民已經擁有的土地非農開發權被剝奪，并以市場機制實行土地利用結構和布局調整，使得集體建設用地能夠保值增值，集體經濟組織和農民直接享受工業化和城市化的紅利。

農村集體建設用地直接進入市場，使得其價值顯化，具有等價交換的公平、公正和合理的價格。農村集體建設用地也可以通過市場機制而非行政機制，來實現和國有土地的等價交換。在一般情況下，國家按照市場價格收購集體建設用地，也不需要征地補償標準了，就談不上侵害農民的合法土地財產權益和土地開發收益分配不合理的問題。農村集體建設用地直接進入市場進行公平交易，也為其轉為農用地的經濟補償提供了科學的依據。進城農民落戶城市，放棄農村宅基地，農村宅基地土地使用權也能夠根據農村集體建設用地市場價格順利轉讓，不僅不會產生經濟損失，反而能夠增加進城安家落戶的資本。

最后應該強調的是，我國土地管理制度存在許多有待改進的地方，需要實事求是地認真加以研究和解決。

（本文系國家社科基金重大項目“中國非傳統安全威脅識別、評估與應對研究”的階段性成果，項目編號：12&ZD099）

Some Important Problems about China's Current Land Reform

Liu Weidong

Abstract: Land reform is the important content of the decision of the Third Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee on deepening reform. Therefore, it is necessary to clarify and correctly grasp it. In promoting urbanization, we need to respect the law governing its development, and reasonably determine the development level and speed; the fundamental issue about China's land property rights system is that property rights are unstable and people are yet to strengthen their awareness of respecting and protecting property rights. On the issue of allowing collective land used for construction purposes to enter the market, we need to recognize the necessity of building an integrated market of urban and rural land market in order to have the farmers share in the dividends of urbanization, and pay high attention to the ensuing challenges. In short, we need to respect the conditions of our country, and promote reform of the land management system with a down-to-earth manner.

Keywords: urbanization, land property rights system, rural collective land used for construction purposes, land management system

作者簡介

劉衛東，浙江大學土地科學與不動產研究所教授、博導。研究方向為土地評價與規劃、房地產估價與投資分析、區域經濟和可持續發展研究。主要著作有《土地系統研究的理論與實踐》、《城市地價評估理論探索與實踐》、《土地資源學》等。