盧洪友：新型城鎮化建設須警惕“環境—貧困”陷阱

　　一般認為，一國（或地區）在加速推進城鎮化過程中，因對資源過度依賴造成資源枯竭、環境惡化、疾病多發進而導致貧困加劇；反過來，貧困加劇又迫使該地經濟發展更加陷入資源依賴，致使環境更為惡化，這一惡性循環就稱為“環境—貧困”陷阱。需要強調的是，由此帶來的諸多“災難性”后果，通常會落在欠發達地區和弱勢群體身上，最終形成“代際貧困”。

　　實際上，歐美及拉美國家在城鎮化進程中都曾遭遇“環境—貧困”陷阱風險，所不同的是：前者在應對該風險時，一方面重視產業支撐和擴大就業，及時跟進教育、醫療等公共服務均等化覆蓋，使流入城市人群有穩定工作和持續收入，有效解決了“進城失地人群”的貧困問題；另一方面正視環境污染和公民環境權益訴求，統籌制定資源環境和經濟社會政策，加快產業結構低能耗轉型，并輔之以環境立法、綠色創新、生態服務、污染損害賠償等舉措，基本消除了“環境污染”與“貧困加劇”的可能性關聯。

　　反觀大部分拉美國家，在城鎮化和工業化進程中既沒有解決好貧困問題，也沒有化解環境危機，致使“環境污染”與“貧困加劇”相互疊加，最終被長期鎖定在“環境—貧困”陷阱而難以自拔。究其原因：在城市，由于產業支撐脆弱和就業崗位不足，涌入城市勞動力長期處于失業或半失業狀態，加之環境設施及醫療服務匱乏，導致弱勢群體疾病多發和經濟負擔加重；在農村，面對環境退化和污染損害，由于醫療服務缺失和農民財力有限，不少村民長期遭受污染侵害，導致生產能力下降，只能在疾病和貧困中無奈掙扎。此外，大部分拉美國家財力薄弱、技術落后，發展模式長期停留在過度采掘資源能源的粗放狀態，導致環境承載能力持續下降，“環境污染”與“貧困加劇”的鏈條越繃越緊。

　　當前，我國城鎮化面臨的資源環境約束日益趨緊，某些地區的環境問題已呈現結構性、疊加式連片爆發特征，并與發展、疾病、不平等、減貧、“三農”等問題交織在一起，暴露出諸多風險。比如，“健康損害—貧困”陷阱風險、“環境衛生—貧困”陷阱風險、“資源能源—貧困”陷阱風險、“生態保護—貧困”陷阱風險，等等。在推進新型城鎮化過程中，這些風險都需要引起我們高度重視，采取切實措施加以防范和解決。

　　城鎮化說到底是人的城鎮化，關鍵是讓有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序市民化。推進城鎮化必須扭住“就業”與“基本公共服務均等化”的牛鼻子，通過建機制、轉方式，實現工業化與農業現代化相協調，人口、經濟、資源與環境相協調，大中小城市與小城鎮相協調，人口積聚、“市民化”與基本公共服務相協調，按照產城融合、節約集約、生態宜居的路子走下去。

　　一是以就業為導向推進產城融合和產業生態轉型。拉美國家城鎮化教訓表明，沒有產業和就業支撐的城鎮化是不可持續的，否則就會形成“空城”，貧困也就不可避免。因此，一方面要促進新型城鎮化與工業化、信息化、農業現代化的互動，實現以工業融農業、公司帶農戶、生產促生態。另一方面，應將宏觀經濟政策向促進就業傾斜，貨幣、財政、結構性改革措施應更加注重對就業的影響，稅收、民生支出、社保政策也要更加注重擴大內需和居民增收。同時，加快放寬私人投資領域，采取抵免稅收、加速折舊等政策鼓勵私人投資；加大就業服務力度，完善就業服務體系，為求職者提供免費職業介紹、就業培訓等服務。

　　二是建立健全“服務跟人走”的基本公共服務供給機制。政府能否及時跟進基本公共服務并實現均等化覆蓋，是避免城市出現“貧民窟”和“邊緣群體”的基本條件。應緊緊圍繞“進城人口權益市民化”，加快改革基本公共服務與公民戶籍、職業、居住地等身份特征掛鉤的各種制度（包括戶籍、公共服務供給和分享、轉移支付制度等），使就業、醫療、教育、環境基礎設施等各種公共服務都“跟人走”，切實幫助農民在城鎮融入社會，實現安居樂業。

　　三是推動建立“環境利益共同體”。要按照“把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民”的要求，科學評估城市生態承載力，制定土地、資源、能源分級效率標準，完善生態占用補償、生態績效問責、環境影響評價和生態控制的法規政策，通過構建自然生態環境風險與居民生活環境風險評估化解機制、生態環境多元投融資保障機制，建立公眾、企業、社會和政府協調互動互補、激勵約束兼容的“環境利益共同體”。

　　四是構建市場主導的生態補償和健康損害賠償機制。一是對產權清晰、可自由交易且費用較低的生態環境產品，實行市場化補償，根據受益范圍和程度確定補償主體及補償標準。二是提高均等化轉移支付占轉移支付總量比重和生態環境公共服務占重點生態功能區轉移支付資金比重，加大對生態功能區提供“生態公共品”的補償力度。三是按污染者承擔原則，對病因明確的污染健康損害實施賠償，對病因不確定、受害等級高的弱勢群體，通過建立污染健康救助基金予以補償。

　　五是設置中央城鎮化專項基金，定向扶持欠發達地區和資源依賴型地區城鎮化。由于這類地區普遍面臨經濟基礎薄弱與發展能力不強的雙重困境、經濟發展與轉變方式的雙重壓力、資源開發與生態保護的雙重矛盾、改善民生與遏制生態惡化的雙重挑戰，建議中央財政設置城鎮化專項基金，用于扶持此類地區產業發展、創造就業崗位和提供公共服務，以更好補齊城鎮化“短板”。

　　最后需要指出的是，環境問題的根本是發展問題，離開經濟發展抓環保是“緣木求魚”，脫離環保搞經濟是“竭澤而漁”。發達國家城鎮化的一般規律是：科技革命先于增長方式轉變，增長方式轉型通過產業結構變遷實現，而在增長方式未轉變情況下，環境治理成效并不顯著。因此，對我國而言，當務之急是以科技為先導，以市場激勵為手段，加快推進經濟發展方式的轉型升級。