金太軍 鐘壇壇：提升政府應急制度協調能力

應急制度是國家機構、社會組織和公民個體突發事件應對行為的基本準則。應急制度的內外協調是應急參與主體協同有序合作的基礎，也是判斷政府應急管理成效的重要標準，它不僅反映在應急制度的不同層次和同一層次的不同內容上，還體現在制度與環境的匹配上。然而，由于制度間的交錯關聯、制度相對穩定性和環境復雜變遷的沖突，應急制度的協調往往僅具有某種特定時空的相對性，它需要制度的動態更新來維系。某種程度上，法定制度的完善性、合作協議的完備性與制度更新的有效性共同構成了政府應急制度協調能力的主要內容。在應急管理中，法定制度主要是指應急法律法規和預案；合作協議是指政府間、政府與企業、政府與非政府組織為協同應急而自主自愿相互間訂立的合約。法定制度與合作協議都具有應急制度的規范性，其區別在于，前者約束力更強，后者則更易于適時調整。

應急制度協調亟待加強

從應急制度的框架看，目前我國已經初步形成了包括應急法律法規、中央與地方總體和專項應急預案，以及應急合作協議在內的應急制度體系，為突發事件應對中政府協調行為提供了重要的制度保障。但從應對突發事件的現實來看，應急制度架構及其更新仍然存在不足，從而限制了政府協調應對的成效。

應急制度體系尚不全面。作為應急行為的基礎，應急制度體系應邏輯嚴密、配套健全。但目前相關制度建設主要針對普通狀況的應急管理，作為“非常狀態基本法”和針對極端緊急狀態的《緊急狀態法》尚未出臺，從而使行政緊急權力的授予、權限、職責、解除等缺乏明確的法律規定。受國家政權鞏固需要和自然災害應對傳統的影響，當前應急制度偏重于自然災害、國家安全、公共衛生和事故災難等領域，針對社會群體性事件、金融安全、生態安全等新型突發事件的法律法規較為缺乏，難以滿足應急所需。此外，應急預案“桶狀”現象明顯，基層單位預案照搬照抄現象普遍，缺乏必要的情境描述和具體舉措。

應急協調程序權責模糊。與普通立法類似，應急法律法規大多針對單一應急主體或某類突發事件立法，很少為多個主體應急行為銜接與協調的權限、程序、責任等專門立法。散落于多部應急法律中的涉及多主體間協調的制度規定，往往難以直接有效調節其互動行為。多主體間的應急合作協議雖能在一定程度上彌補法律缺憾，但受基本法律缺失和職責權限的制約，協調的范圍、機構、時機、程序、權利和責任等往往也難以明確，部分依賴自我判斷和行為自覺，這就加大了協調應急的不確定性，削弱了參與協調的積極性。

應急制度評估機制欠缺。應急制度的協調與完善建立在對既定制度充分認知的基礎上，這往往需要健全的制度評價機制作保證。然而，我國以應急制度文件為對象的邏輯評估和以突發事件應對現實和演練為對象的現實評估都嚴重缺失。應急制度邏輯評估尚處在理論研究階段，僅局限于應急預案評價的方法與指標體系研究，未能普遍運用于現實。現有評估僅針對部分企業應急預案，且程序啟動、參與主體和結果運用等方面還不完善。在現實評估方面，受片面的政績觀影響，大多應急預案未能參與演練，參與演練的又因部署過于周密而不能切實檢驗制度實效；受形式主義影響，突發事件處置后的總結往往是自我總結和評估，大多僅圍繞應對的程序、方法、資源、結果等作較為直接的梳理，往往以自我表彰為主，較少涉及相對宏觀的法律法規和預案等制度層面的反思。

應急制度更新機制匱乏。應急制度的更新是制度評估的延伸。《突發事件應對法》第17條規定：“應急預案制定機關應當根據實際需要和情勢變化，適時修訂應急預案。應急預案的制定、修訂程序由國務院規定。”但是，制定和修訂程序至今未能成文，僅有江蘇等少數地區制定了相關制度。這就使大多數預案修訂情境、時間、程序等完全由預案制定機關自主決定，不僅依據的“實際需要和情勢變化”由其判斷，修訂程序和時間也由其自主選擇。而且，由于缺乏責任承擔規定，即便未能適時修訂，以致延誤突發事件應對，也不會因此遭受任何懲罰。基于此，在應急法律制度更新無章可循的情形下，制度更新的效率和效果自然大打折扣。

著力點在于完善應急協調法律體系

在突發公共事件應對中，政府制度協調能力的提升建立在完善而有效的應急法律制度基礎上。這一制度體系不僅要實現橫向類別與縱向層次的完備，而且要實現各項制度間的內在統一與協調，并能及時與經濟社會的發展要求相適應。

第一，查漏補缺，完善應急協調法律體系。當前需從三方面著手：首先是把制定《緊急狀態法》提上議事日程，著力于規范宣布緊急狀態的權力主體、程序、范圍和責任，公民權利的限制、救濟和責任以及國家行政緊急權力與公民權利的關系等，為其他單行法提供立法基礎和指導。其次是制定 《減災基本法》、《社會安全事件應對法》等單行法律，彌補部分類別突發事件應對法律依據不足的問題，加強政府應急協調行為的合法性。最后是制定突發事件應對核心環節和所涉主體相關法律，如規范政府應急征用行為的《行政征用法》、調節社會組織參與應急的 《社會組織管理法》、調節突發公共事件利益關系的《行政補償法》，以及通過救助方式幫助災民恢復重建的《災害救助法》等。完善的應急協調法律體系既要有健全的法律，也要有為具體實施提供規范指導的法規和規章。

第二，細化協調程序，規范主體權責關系。政府應急協調行為的有效性與制度層面是否對協調者的職責權限、行為時機、對象選擇、協調內容、行為方式、協調目標、法律責任等有具體規定密切相關。因不同類別、規模和地域突發事件應對中協調行為差異較大，單獨制定協調法并不現實，為此，應在應急法律制度修訂時予以補充和完善，并最終通過參與式應急預案編制過程來落實。此外，政府間、政府與企事業單位、非政府組織的應急合作所涉機構、權限、責任、程序、資源等也應得到法律的授權與保障。在當前相關法律法規尚存空白的情況下，應鼓勵地方政府積極創造條件訂立應急合作協議，細化條款，總結經驗，在條件成熟的情況下，制定出臺相應法規。

第三，建立評估體系，推動制度規范協調。應急制度的內在協調不僅需要事后補救式的評估，更需要事前預見性的評估。為此，必須以立法的形式，盡快建立規范化、科學化、系統化的應急制度評估體系，對現有應急法律法規、預案和合作協議進行全方位、立體化、深層次的科學評價，發現并修正現有制度中相互沖突、銜接不力、模糊不清的地方。在應急制度評估體系中，宜在各級人大設立專門的評估機構，亦可委托政府應急辦、法制辦或相關研究機構承擔相關應急制度評估工作；評價制度應包括評價準則、運行程序、結構模塊、主要指標及結果運用等；評價應邏輯評估與現實評估兼備，其中，邏輯評估應以每2—3年為周期開展；評價方法的選擇既要注重相對嚴謹而科學的專業評估，也不可忽視社會公眾和其他社會組織的建議和意見。

第四，建立更新程序，促進制度滿足現實要求。政府制度協調能力的提升，不僅在于應急制度的內在協調統一，還要求應急制度與經濟社會發展的匹配。后者通過制度的動態調整來實現，是制度空缺、沖突、模糊走向完整、統一、協調的關鍵步驟。為此，應盡快建立應急制度更新的規范和機制。其重點在于，首先根據應急制度的法律地位確立相應的制度更新主體，明確其法律責任；其次是規定應急制度更新的基本情形，建立定期更新和硬約束機制；最后，建立聯動更新制度，可在高一層級應急制度更新時，由下級應急制度評價機構適時制定該級需要調整的應急制度目錄、內容、時間表和目標要求。

（本文系國家社科基金重點項目“新型城鎮化進程中地方政府社會管理創新研究”（13AZD018）階段性成果）

（作者單位：蘇州大學政治與公共管理學院）