重大工程項目社會穩定風險的新態勢與治理策略

隨著市場化、工業化和城鎮化的不斷發展，我國的環境與生態污染問題日趨凸顯，由此對經濟的良性發展與社會的和諧穩定構成了嚴峻挑戰。從2007年“廈門PX事件”起，我國各地發生多起環境群體性事件，近期又接連發生“茂名PX事件”和杭州“余杭中泰事件”。如何理性看待和科學評估由重大工程項目引發的社會穩定風險，并進而做到積極應對、標本兼治是各級政府必須直面的重要課題。

重大工程項目社會穩定風險出現的新態勢

通過對近年典型環境群體性事件的分析和比較，筆者認為當前重大工程項目社會穩定風險呈現出六大新態勢：

重大工程項目社會穩定風險集中體現為環境群體性事件，這類事件大體上存在著“立項—抗議—博弈—終止”四個前后相續的階段。近年來，我國發生的環境群體性事件日益明顯地呈現出某種規律性——“立項—抗議—博弈—終止”的過程模式：即重大工程項目開始立項或準備上馬，由于項目消息擴散或項目開工而導致大眾動員與社會抗議，地方政府回應、采用“軟硬兼施”手段應對抗議與沖突，地方政府迫于強烈的民意和維穩的壓力最終終止或取消工程項目。上述模式表明當前我國在上馬重大工程項目時有陷入“一鬧就停”困局的趨向。

一些地方政府在推進重大工程項目時忽視了利益相關者的風險感知及其差異性，而這日益成為許多群體性事件爆發的重要心理根源。現代風險的一個顯著特征就是“主觀建構性”。該特征表明，公眾的風險感知可以同專家的知識和判斷相提并論。更值得關注的是，風險感知會對個體或群體的行為產生直接影響，進而成為影響社會穩定的核心因素。近年來，從廈門到余杭的事件都印證了環境群體性事件的發生機理：風險感知差異→應對策略和行為→社會沖突爆發。可見，高度重視并評估利益相關者的風險感知差異并進行積極干預，對于實現風險的源頭治理意義重大。

重大工程項目中風險與利益分配的失衡或不匹配，通常會使得部分民眾產生相對剝奪感和怨恨延伸、甚至是現實的集體行動。通過剖析典型群體性事件發現，各地民眾反對PX等工程項目的原因是多樣的，但這些原因大都可以歸結到風險與利益分配的失衡上，這種失衡主要體現在：地方經濟發展與民眾生活環境與健康之間；國家發展戰略與區域居民的利益之間。因此，當上述失衡達到一定程度時，民眾就會產生相對剝奪感和心理怨恨，在一些因素（如信息披露或謠言）的影響下，部分民眾怨恨延伸，從而引發社會沖突。

雖然各級政府在上馬重大工程項目時日益重視群眾工作，但很多風險沖突的發生或升級恰恰是由于群眾工作的嚴重失誤。群眾路線是黨的生命線，做好群眾工作對于鞏固黨的執政地位與政府合法性具有根本性意義。然而，當前許多地方在推進重大工程項目時依然過于依賴單向度的群眾工作方式，沒有為公眾參與提供一套順暢、便捷的制度化渠道，其后果就是各種非制度化參與方式的興起和擴散。更嚴重的問題是，在眾聲喧嘩的互聯網時代，一些地方政府不懂得如何做好群眾工作，粗暴維穩的心態和簡單笨拙的處理方式往往成為群體性事件的直接誘因。

地方政府和民眾之間缺乏基本信任，雙方有時都會使用極端方式作為自己維穩和維權的工具，這往往導致沖突持續升級和“雙輸”結果。研究表明，當前我國形成了一種差序的政府信任結構，地方政府與民眾之間的信任危機需要決策者高度警惕。如果長期延續甚至持續惡化，這種危機就很可能轉化為現實的社會沖突。民眾對涉及環境的工程項目采取“一概反對”和本能抵制態度，固然存在污名效應和恐慌心理的原因，但也事實上存在著地方政府決策封閉和信息不透明。隨之而來的就是民眾以體制外方式維權，而地方政府則以防堵的方式維穩，后果必然是兩敗俱傷，“余杭中泰事件”再次印證了“廈門PX事件”以來呈現出的驚人相似的演化邏輯。

謠言，特別是網絡謠言的作用日益凸顯，已成為重大工程項目社會穩定風險的重要來源。由于政府信息不透明和民眾參與渠道不暢等原因，謠言，特別是網絡謠言越來越成為一種重要壓力機制。在各類群體性事件中，“謠言的制造與傳播——沖突的爆發或升級——政府辟謠與真相凸顯”的模式反復出現。如在“茂名PX事件”中，謠言成為社會沖突的重要媒介，推動事件的進一步發酵。

重大工程項目社會穩定風險的治理策略

將“穩評”嵌入政府決策過程，實現事前主動的風險預防和矛盾化解。十八屆三中全會明確強調要“創新有效預防和化解社會矛盾體制”。筆者認為，重大事項社會穩定風險評估機制（簡稱“穩評”）就是一項從源頭上化解社會穩定風險和推動傳統維穩模式轉型的重要制度安排，強調維穩的關口前移和風險的源頭治理。“穩評”的要義在于它不僅是一個“設限”的評估機制，而且可以成為把握風險源頭，化解社會矛盾，達成社會共識，從而推動建設事業的“積極機制”。因此，當務之急就是將一個由科學與民主進行雙輪驅動的“穩評”機制嵌入到各級政府的決策過程中去，以更積極主動的姿態去化解矛盾進而創造社會穩定。

高度重視風險感知，推動應急管理轉向綜合風險治理。由重大工程項目引發的風險爭議甚至群體性事件，其重要心理根源在于不同利益相關者風險感知的差異性及應對行為。因此，當前在健全“穩評”機制時應當高度重視風險感知，并使之成為社會穩定風險評估及政府決策的重要依據。這就要求將問卷調查、專家論證、實地走訪、座談會、聽證會和公示等獲取利益相關者真實風險感知的多種方式程序化與規范化，從而切實提高“穩評”的科學性和有效性，從而實現由滅火式維穩的“應急管理”向將風險的源頭治理、動態治理和全過程治理結合的“綜合風險治理”轉變。

強化政府利益——風險平衡思維，有效協調不同利益相關者的關系。習近平總書記在中央政法工作會議上明確指出：維權是維穩的基礎，維穩的實質是維權，要求完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度。我們應該把社會穩定風險評估機制看作黨和政府主導的維護群眾權益機制的重要內容。基于利益分化和風險共生的現實，當前亟待強化各級政府的利益—風險平衡思維，使得任何一項公共決策都盡力協調好利益分配與風險分配之間的關系。就重大工程項目的利益——風險分配而言，它應當建立在利益相關者有效參與和協商決策的基礎上，通過深化政府改革切實協調好區域經濟增長與當地民眾利益的關系；避免出現政商同盟共同侵害民眾利益的情況；在建設對多數人都有益的鄰避設施時，應通過公平的協商談判與利益補償機制處理好多數人與少數人的關系。

進一步加強風險溝通與公眾參與，切實改進群眾工作方式。有效的風險溝通有利于增強不同利益相關者對風險的可容忍性、彌合公眾與政府間的風險感知差異。當前改進群眾工作方式的重點是加大“從群眾中來”的力度，并使之同“到群眾中去”形成良性互動。因此，完善“穩評”機制時，要把有無良好的風險溝通機制作為重大工程項目穩評的重要內容，同時將吸收公眾參與“穩評”的機制進一步制度化和程序化。

健全重大工程項目輿情分析機制，提升政府治理輿情危機的能力。互聯網時代的風險信息傳播與輿情動態演化，特別是網絡輿情危機（如網絡謠言的廣泛傳播）往往是許多群體性事件發生的重要前奏或風向標，它通常會同現實輿情危機存在互動，而這往往會導致沖突爆發甚至持續升級。因此，當前應當積極健全重大工程項目網絡輿情分析機制，以有效提升政府治理輿情危機的能力。

（作者單位：西安交通大學公共政策與管理學院；朱正威系國家社會科學基金重大項目“建立社會穩定風險評估機制研究”首席專家）