構建可交易水權制度

十八屆三中全會要求在自然資源配置和利用領域“形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”，在水資源領域 “推行水權交易制度”。水權交易制度對解決我國水資源時空分布不均、水旱災害頻繁、水污染日趨嚴重的水問題，提高用水效率、優化用水結構、促進水資源優化配置和實現水資源可持續利用，從而落實科學發展觀和推進生態文明建設，發揮重大作用。基于對政府擁有水資源初始配置權的國家或地區的現代水權制度的考察，立足于國情特別是對國內水權試點運行和效果的深入剖析，我們認為，基于和諧社會、生態文明理念的最嚴格水資源管理制度，可交易水權制度的構建應建立在對水資源國家所有權內涵的全面理解上，確立以下六個方面的內容。

第一，確立以實際用水戶為權利主體的水權。根據我國現行水權制度，取水權往往被認為是水權，持有取水許可證的取水權人是直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人。但是，這些取水權人中有很大一部分并不是實際用水戶，例如供水公司、水庫等取水權人對于其所取的水基本上是銷售給其他實際的用水戶。就經濟性質而言，這類取水權人提供的是提取、加工和供應水的工程或相應服務。由此產生的問題是，如果允許這類取水權人自由銷售水，在實際結果或效果上，就是允許其自由轉讓取水權，從而違背取水權許可制度服務于用水總量控制和提高用水效率的目的或目標。進一步的結果是，由于這類取水權人可以自由地銷售水，導致最嚴格水資源管理制度中的關于用水總量控制的水資源開發利用控制紅線、關于全面推行節水型社會建設的用水效率控制紅線形同虛設。為確保上述紅線不被突破，落實通過倒逼機制而形成的末端用水水量限額和效率指標，就必須確立以實際用水戶為權利主體的水權。我們建議，以實際用水戶為水權的權利主體，將取水權制度變為用水量權制度，將水權清晰地界定為用水量權，從而做到產權歸屬清晰。

第二，科學合理配置初始水權的用水量和期限。根據實際用水的性質，可以將相應的水權大致分為三類：一是用于滿足人類基本需要的、以清潔飲水權為核心的水人權的水權；二是用于滿足重要生態過程和重要生態系統或生態類自然保護區最低數量和適當質量的用水需求的生態環境的水權；三是用于滿足以社會和經濟發展為主要目的需求的社會和經濟發展的水權。最高用水量標準可由各地根據本地實際情況制定定額，對于這部分水量的水權，不僅必須配置，還應免收水資源費。在制度上給予重要生態過程和重要生態系統或生態類自然保護區配置初始用水量，是生態文明建設的要義。這部分初始水量的配置應基于自然科學成果和方法，考慮水人權用水以及社會和經濟發展的基本用水需求進行配置。

第三，建立統一登記和公開透明的水權登記機制和平臺。正常市場交易要求作為交易對象和客體的權利界限明確、內容信息能夠為潛在購買者方便地獲得或知悉，從而避免欺詐等擾亂市場秩序、挫傷市場信用的市場失靈情形發生。因此，建立確保水權界限和內容信息明確的統一登記制度是建立統一水權交易市場的必然要求。在現代電子和信息技術條件下，組建一個全國統一的水權電子登記政務平臺在技術上是可行的。為避免由于信息不對稱而發生市場失靈的情況，由政府組建這樣一個平臺既是政府對市場進行監管的應然職責，也是政府進行有效監管的重要措施。

第四，明確可交易水權的范圍。就水權交易而言，在各種類型的水權中，并不是所有的水權都可用于交易，而且可交易的水權中也并不是所有的水量都能夠交易。用于實現水人權的水權顯然不應成為交易對象，初始配置的生態環境水權也不應成為交易對象。對用于社會和經濟發展的水權，為促進將水用于能夠產生較高或更高價值的生產經營活動、提高用水效率以及改善生態環境，應在一定范圍和情況下允許交易，并在法律上使某一水權的全部或部分水量成為可交易的水量。對于同一產業/行業領域內的交易，水權持有人可將其用水量全部或部分轉讓，但應禁止出讓人在所轉讓水權的剩余期限內向政府主管部門或機構申請新的初始水權。對于跨產業/行業的交易，水權持有人對于通過改變粗放的用水結構、提高用水效率而節約下來的水量，可以自由交易。對水權持有人將自己擁有的社會和經濟發展類水權下的水量用于生態環境保護的，應該允許。

第五，設立有利于生態環境保護的水權交易的限制或條件�；�于自然科學研究成果并借鑒境外做法，可作如下限制：一是對同一流域內將取水地點位于上游的水權轉讓給位于下游的水權交易，受讓后的水權在水量上應予減少；二是對同一流域內將取水地點位于下游的水權轉讓給位于上游的水權交易，受讓后的水權在水量上不應增加；三是對跨流域的水權交易應特別慎重。非經科學論證并經法定環境影響評價程序以及國務院或省級政府或其授權部門批準，不得進行跨流域的水權轉讓。

第六，構建具體交易活動決定于市場的水權交易電子化平臺和規則。水權是依法設立的無形財產權，電子交易平臺是現代電子和信息技術條件下最主要而且還在不斷發展的市場形式。由政府構建或組織構建一個交易活動決定于市場的水權交易電子化平臺，由政府指導平臺管理者制定促進和保障充分、公平自由競爭的市場交易規則，既是法治經濟的必然要求，也是政府進行監管、確保最嚴格水資源管理制度貫徹落實的關鍵路徑。

（本文系國家社科基金重大項目“基于人水和諧理念的最嚴格水資源管理制度體系研究”（12&ZD215）階段性成果）

（作者單位：西安交通大學法學院、鄭州大學水利與環境學院、武漢大學水利水電學院）