桑百川：新一輪全球投資規(guī)則變遷的應(yīng)對(duì)策略

【摘要】金融危機(jī)后，世界經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制進(jìn)入變革期，美國(guó)謀求在新一輪經(jīng)濟(jì)全球化中主導(dǎo)全球貿(mào)易、投資規(guī)則的制定，中國(guó)存在被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。積極推動(dòng)中美雙邊投資協(xié)定談判，是中國(guó)適應(yīng)從國(guó)際貿(mào)易大國(guó)轉(zhuǎn)向國(guó)際投資大國(guó)的變化，主動(dòng)參與國(guó)際投資規(guī)則制定的戰(zhàn)略選擇，也可以創(chuàng)造新的開放、改革紅利。在中美投資協(xié)定談判中，就關(guān)鍵問題“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇＋負(fù)面清單”達(dá)成一致后，中國(guó)還面對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)原則、投資權(quán)益保護(hù)、利益交換等許多分歧，因此需要抓緊列舉“負(fù)面清單”內(nèi)容，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，提高國(guó)際投資保護(hù)待遇標(biāo)準(zhǔn)，依法制定保護(hù)公共利益的政策，加快改革外資管理體制投資審批制度。

【關(guān)鍵詞】全球化 投資規(guī)則 中美投資協(xié)定 投資權(quán)益 外資管理體制

【中圖分類號(hào)】 F125 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

金融危機(jī)后，布雷頓森林體系所確定的三大支柱——世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織遇到了新的挑戰(zhàn)。新興市場(chǎng)國(guó)家和廣大發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為過去的世界經(jīng)濟(jì)治理機(jī)構(gòu)存在缺陷，由美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的世界經(jīng)濟(jì)規(guī)則需要變革，謀求對(duì)世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織進(jìn)行改革，推進(jìn)世界貿(mào)易組織多哈回合談判。以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家雖然承認(rèn)全球經(jīng)濟(jì)治理制度存在缺陷，但對(duì)于改革世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)構(gòu)興趣寡然，對(duì)于推動(dòng)多哈回合談判更是失去動(dòng)力，他們認(rèn)為自己在過去30多年的經(jīng)濟(jì)全球化中獲利較少，推動(dòng)多哈回合談判的成本過高，對(duì)于讓渡全球經(jīng)濟(jì)治理控制權(quán)更是心有余悸，正積極謀求在新一輪經(jīng)濟(jì)全球化中掌握控制權(quán)。

如果說上一輪經(jīng)濟(jì)全球化包括貿(mào)易、投資、金融的全球化（其中，貿(mào)易的全球化具有突出地位，經(jīng)歷關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定／世界貿(mào)易組織8輪談判后，關(guān)稅水平大幅度降低，非關(guān)稅措施明顯削減，多邊貿(mào)易規(guī)則體系已經(jīng)建立），那么，在金融危機(jī)后新一輪經(jīng)濟(jì)全球化中，投資的全球化將具有更加突出的地位。目前，統(tǒng)一、系統(tǒng)的多邊投資規(guī)則體系尚未建立，服務(wù)貿(mào)易也主要面臨市場(chǎng)準(zhǔn)入即投資問題，各國(guó)對(duì)投資全球化倍加關(guān)注。中國(guó)在成為國(guó)際投資大國(guó)的同時(shí)，理應(yīng)在國(guó)際投資規(guī)則制定中發(fā)揮更大作用。

美國(guó)謀求主導(dǎo)新一輪經(jīng)濟(jì)全球化的規(guī)則制定權(quán)

美國(guó)為了在新一輪經(jīng)濟(jì)全球化中掌握主導(dǎo)權(quán)，采取了兩條腿走路的策略：一方面，通過跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）與跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)定（TTIP），推動(dòng)大區(qū)域的貿(mào)易、投資自由化，引領(lǐng)后金融危機(jī)時(shí)代經(jīng)濟(jì)全球化的秩序安排，這也進(jìn)一步助推了經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中區(qū)域主義的興起；另一方面，通過簽署雙邊投資協(xié)定，主導(dǎo)國(guó)際投資規(guī)則安排。2012年4月，美國(guó)在修訂2004年發(fā)布的雙邊投資協(xié)定文本的基礎(chǔ)上，發(fā)布了最新的雙邊投資協(xié)定范本（2012 US Model BIT），用于與其他國(guó)家進(jìn)行投資協(xié)定談判。

TPP談判涉及貨物貿(mào)易和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資、勞工、環(huán)境、政府采購、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)、保障措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘（TBT）、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施（SPS）、透明度、原有自由貿(mào)易協(xié)定的文本整合等內(nèi)容，致力于建立高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易、投資高度自由化的協(xié)議。由于參加談判國(guó)家的發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)利益訴求與主張存在較大差異，因而談判難度較大。而TTIP作為史上最大的自由貿(mào)易協(xié)定，將美歐關(guān)稅從目前的平均3%～5%降至零，覆蓋世界貿(mào)易量的1／3、全球GDP的1／2以上，在服務(wù)和采購上擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，制定統(tǒng)一的貿(mào)易規(guī)則、產(chǎn)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、雙方市場(chǎng)內(nèi)部的監(jiān)管規(guī)則，協(xié)調(diào)食品安全、轉(zhuǎn)基因生物、音像制品等行業(yè)管理制度，推進(jìn)貿(mào)易和投資便利化、服務(wù)貿(mào)易和公共采購的自由化，談判并達(dá)成協(xié)議的難度同樣不容低估。

在美國(guó)主導(dǎo)下，日本、歐盟等發(fā)達(dá)資本主義經(jīng)濟(jì)體紛紛通過建立高水平的自由貿(mào)易區(qū)，加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。這一方面可以為貿(mào)易與投資擴(kuò)張奠定制度基礎(chǔ)，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)；另一方面也可以使美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在新一輪經(jīng)濟(jì)全球化中占據(jù)先機(jī)，在世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和世界經(jīng)濟(jì)治理制度變革中掌握主動(dòng)權(quán)。但由于協(xié)定談判存在較大難度，達(dá)成協(xié)議需要較長(zhǎng)時(shí)間，因此，美國(guó)同時(shí)還通過雙邊投資談判，簽訂高水平的雙邊投資協(xié)定，促進(jìn)投資自由化，主導(dǎo)全球投資規(guī)則的制定。

面對(duì)美國(guó)在金融危機(jī)后全球經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的調(diào)整，中國(guó)等新興市場(chǎng)國(guó)家存在被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)與中國(guó)在亞太地區(qū)主要的貿(mào)易伙伴進(jìn)行TPP談判，與作為中國(guó)第一大貿(mào)易伙伴的歐盟進(jìn)行TTIP談判，聯(lián)手走向市場(chǎng)一體化，這對(duì)中國(guó)出口、投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的負(fù)面效應(yīng)將會(huì)顯現(xiàn)。如果參與TPP談判的國(guó)家之間、歐美之間享受零關(guān)稅或者低關(guān)稅，中國(guó)同樣的出口產(chǎn)品進(jìn)入歐美等市場(chǎng)的價(jià)格優(yōu)勢(shì)將被削弱；如果歐美等國(guó)家統(tǒng)一產(chǎn)品、行業(yè)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)產(chǎn)品如達(dá)不到相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等要求，在其市場(chǎng)上將會(huì)遇到嚴(yán)重的技術(shù)性貿(mào)易壁壘。更重要的是，中國(guó)如果不能有效參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程，不能在雙邊投資協(xié)定談判中有所作為，則會(huì)在全球貿(mào)易、投資規(guī)則制定中失去話語權(quán)。

現(xiàn)存國(guó)際投資規(guī)則的主要特點(diǎn)和內(nèi)在矛盾

第二次世界大戰(zhàn)后，適應(yīng)國(guó)際投資和生產(chǎn)全球化的要求，各國(guó)在制定國(guó)際投資規(guī)則的談判中，形成了以雙邊投資協(xié)定（BITs）、特惠貿(mào)易與投資協(xié)定（PTIAs）為主體的雙邊、區(qū)域和多邊協(xié)定（如與貿(mào)易有關(guān)的投資措施等）共存、相互區(qū)別又相互重疊的國(guó)際投資規(guī)則體系，涉及投資自由化、投資保護(hù)、投資爭(zhēng)端解決程序等方面的內(nèi)容。到2012年底，國(guó)際投資協(xié)定多達(dá)3226項(xiàng)。從國(guó)際投資規(guī)則形成背景和內(nèi)容來看，現(xiàn)有的國(guó)際投資規(guī)則存在著諸多矛盾。

發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家在制定投資規(guī)則中立場(chǎng)矛盾。發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，發(fā)達(dá)國(guó)家作為主要的資本輸出國(guó)，發(fā)展中國(guó)家作為主要的資本輸入國(guó)，雙方地位、角色存在差異，決定了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家參與國(guó)際投資規(guī)則制定的目的具有顯著差異。發(fā)展中國(guó)家簽訂國(guó)際投資協(xié)定主要是希望給予外資必要的保護(hù)以吸引和利用外資，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)產(chǎn)出、促進(jìn)就業(yè)、推動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其假設(shè)前提是通過簽訂國(guó)際投資規(guī)則可以創(chuàng)造穩(wěn)定的、可預(yù)測(cè)的投資環(huán)境，降低投資政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)外資流入產(chǎn)生吸引力；而發(fā)達(dá)國(guó)家則希望通過簽訂國(guó)際投資協(xié)定謀求更加廣泛的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)和投資保護(hù)，減少東道國(guó)政府對(duì)外資企業(yè)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)，保障投資者獲得充分權(quán)利，其假設(shè)前提是發(fā)展中國(guó)家的法律制度存在著不穩(wěn)定性和不可預(yù)測(cè)性，必須通過國(guó)際投資協(xié)定來彌補(bǔ)東道國(guó)法律制度的缺陷。這種目的上的差異性，決定了發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際投資協(xié)定談判中的不同立場(chǎng)，圍繞東道國(guó)政府管理跨國(guó)公司投資經(jīng)營(yíng)的管理權(quán)限的不同立場(chǎng)，形成了發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家在制定投資規(guī)則中的首要矛盾。

發(fā)展中國(guó)家東道國(guó)政府責(zé)任和發(fā)達(dá)國(guó)家跨國(guó)公司權(quán)利不平衡的矛盾。國(guó)際投資協(xié)定主要規(guī)定了外國(guó)投資者在投資設(shè)廠前后應(yīng)享有的國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇、最低待遇標(biāo)準(zhǔn)、自由轉(zhuǎn)移資本的待遇，規(guī)定征收或國(guó)有化后應(yīng)給予的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及東道國(guó)負(fù)有保證政策透明度的義務(wù)等內(nèi)容。從內(nèi)容看，首先重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了跨國(guó)公司在投資過程中應(yīng)享有的權(quán)利和東道國(guó)政府的責(zé)任，而非跨國(guó)公司的責(zé)任和東道國(guó)政府的權(quán)力，東道國(guó)政府只能通過國(guó)內(nèi)法規(guī)管理跨國(guó)公司，無法通過國(guó)際投資協(xié)定直接規(guī)定跨國(guó)公司應(yīng)負(fù)有的義務(wù)，缺乏針對(duì)跨國(guó)公司的社會(huì)責(zé)任要求以及促進(jìn)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容。盡管從20世紀(jì)80年代開始，發(fā)展中國(guó)家就希望通過“聯(lián)合國(guó)跨國(guó)公司法典”這一多邊規(guī)則強(qiáng)化對(duì)跨國(guó)公司的義務(wù)要求，但由于發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家談判地位和談判能力相差懸殊，談判沒有獲得成功。

國(guó)際投資協(xié)定的復(fù)雜多樣性與一致性的矛盾。自1991年以來，由OECD推動(dòng)的多邊投資協(xié)定談判經(jīng)歷多次挫折，世界各國(guó)主要通過締結(jié)雙邊協(xié)定和區(qū)域投資規(guī)則實(shí)現(xiàn)對(duì)外資的管理，形成了分散化、多層化、多面化的國(guó)際投資規(guī)則體系。這些協(xié)定的內(nèi)容既相互重疊又存在差異，并通過最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇條款相互滲透，往往造成規(guī)則內(nèi)容相互沖突。比如北美范式的投資協(xié)定包含一般準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇，而歐洲范式的投資協(xié)定則不包含這一待遇，一國(guó)如果與其他國(guó)家簽訂兩種范式的投資協(xié)定，則往往會(huì)形成待遇上的差異，造成投資扭曲和法律沖突。

在投資自由化方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)定（如北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定）一般采用“自上而下”的方式做出自由化承諾，而在WTO服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定中則采用“自下而上”的方式，這種方式上的差異也會(huì)導(dǎo)致自由化范圍出現(xiàn)差異，造成規(guī)則之間的沖突。國(guó)際投資協(xié)定作為管理世界直接投資活動(dòng)和協(xié)調(diào)各國(guó)投資政策的一種法律制度，要求具有穩(wěn)定性和內(nèi)在的一致性，以減少投資決策過程中的不確定性，而當(dāng)前國(guó)際投資協(xié)定的復(fù)雜性、多樣性，客觀上形成了與規(guī)則一致性要求的矛盾，因此，如何保證投資規(guī)則的內(nèi)在一致性，對(duì)世界各國(guó)制定投資政策構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

國(guó)際投資規(guī)則變遷的趨向

面對(duì)國(guó)際投資活動(dòng)的新發(fā)展，世界各國(guó)重新考慮各自在國(guó)際投資規(guī)則中的立場(chǎng)和訴求，謀求平衡跨國(guó)公司享有的待遇和東道國(guó)政府的監(jiān)管權(quán)力，規(guī)避陷入國(guó)際投資爭(zhēng)端，國(guó)際投資規(guī)則在演變中呈現(xiàn)出新的趨向。

在國(guó)際投資規(guī)則體系中，包括推動(dòng)投資自由化在內(nèi)的自由貿(mào)易協(xié)定快速發(fā)展，區(qū)域主義興起。國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，亞洲經(jīng)濟(jì)保持較高增長(zhǎng)，美國(guó)、歐洲等傳統(tǒng)的投資輸出大國(guó)的投資、貿(mào)易重點(diǎn)向亞洲轉(zhuǎn)移，加快推進(jìn)與亞洲各國(guó)建立自貿(mào)區(qū)的談判進(jìn)程，降低準(zhǔn)入門檻和投資限制，拓寬投資領(lǐng)域。歐盟在與韓國(guó)達(dá)成自貿(mào)區(qū)協(xié)定后，繼續(xù)加快與印度、新加坡、日本的自貿(mào)區(qū)談判進(jìn)程；美國(guó)也于2011年10月12日通過了拖延四年之久與韓國(guó)、哥倫比亞和巴拿馬的自由貿(mào)易協(xié)定，并加緊推動(dòng)包括日本在內(nèi)的《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，并開始將投資議題納入談判內(nèi)容，意圖進(jìn)一步推動(dòng)投資自由化。在自由貿(mào)易區(qū)談判中，一般都納入了投資議題。在2012年達(dá)成的30項(xiàng)國(guó)際投資協(xié)定中，20項(xiàng)為雙邊投資協(xié)定，10項(xiàng)為其他投資協(xié)定；在其他投資協(xié)定中，8項(xiàng)為區(qū)域投資協(xié)定。

在國(guó)際投資規(guī)則的內(nèi)容上，向著平衡東道國(guó)和跨國(guó)公司權(quán)利與義務(wù)方向發(fā)展。在東道國(guó)的監(jiān)管權(quán)方面，近期，許多國(guó)家在制定國(guó)際投資規(guī)則中，引入多種措施擴(kuò)大東道國(guó)對(duì)國(guó)際直接投資的監(jiān)管權(quán)力。通過澄清投資協(xié)定管轄的領(lǐng)域，明確資產(chǎn)的范圍，限制協(xié)定的適用范圍，擴(kuò)大本國(guó)政府對(duì)國(guó)際直接投資事務(wù)的管轄范圍（如2009年韓印全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定）；通過引入國(guó)家安全、保證金融體系穩(wěn)定審慎措施、國(guó)際收支平衡與保護(hù)環(huán)境等一般性例外措施，擴(kuò)大東道國(guó)的監(jiān)管空間，其中值得關(guān)注的是國(guó)家安全考慮已經(jīng)成為當(dāng)前許多國(guó)家進(jìn)行投資并購審查的重要措施，美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家強(qiáng)化了國(guó)家安全措施，并且由于“國(guó)家安全”概念并沒有明確的定義，這就為政府?dāng)U大審查范圍、加強(qiáng)對(duì)外資并購的審查保留了空間，一些新興市場(chǎng)國(guó)家也紛紛效仿。

在跨國(guó)公司義務(wù)方面，為了使跨國(guó)公司更好地服務(wù)于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，許多國(guó)家開始在其簽訂的國(guó)際投資協(xié)定中加入企業(yè)責(zé)任條款，要求跨國(guó)公司在環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)人權(quán)發(fā)展、遵守勞工標(biāo)準(zhǔn)及反腐敗等方面發(fā)揮作用。比如在加拿大與哥倫比亞（2008）、秘魯（2009）與巴拿馬（2010）簽訂的自貿(mào)區(qū)協(xié)定中，前言和實(shí)質(zhì)性條款部分都包含了企業(yè)社會(huì)責(zé)任的要求；《里斯本條約》授予歐盟國(guó)際直接投資專屬管轄權(quán)后，歐盟議會(huì)明確要求在以后簽訂的國(guó)際投資規(guī)則中包括公司社會(huì)責(zé)任條款。

在國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)制上，提高投資爭(zhēng)端解決的效率和透明度。在實(shí)體性條款上，各國(guó)通過澄清國(guó)際投資規(guī)則中一些容易引起爭(zhēng)端的實(shí)體性條款，例如公平公正的待遇、最惠國(guó)待遇適用范圍、間接征收等內(nèi)容，減少規(guī)則內(nèi)容的不確定性，提高了國(guó)際投資規(guī)則的一致性。在程序性條款上，通過增加仲裁過程的信息披露等，增強(qiáng)投資爭(zhēng)端仲裁的透明度。值得注意的是，一些國(guó)家如日本、韓國(guó)、哥倫比亞等，開始尋求預(yù)防和避免投資爭(zhēng)端的解決方案，力圖通過多種途徑化解投資爭(zhēng)端，從而降低投資爭(zhēng)端所帶來的經(jīng)濟(jì)和政治成本。這一變化有利于國(guó)際投資規(guī)則朝著統(tǒng)一、透明和可預(yù)測(cè)的方向發(fā)展。

在國(guó)際投資協(xié)定規(guī)格上，朝著高標(biāo)準(zhǔn)的投資自由化、便利化方向演進(jìn)。現(xiàn)有的國(guó)際投資規(guī)則中雖然涉及促進(jìn)投資自由化、投資保護(hù)和投資爭(zhēng)端解決程序等內(nèi)容，各國(guó)也實(shí)施了一些促進(jìn)投資的政策，但投資者仍面臨投資壁壘、歧視性待遇以及政策法規(guī)的不確定性，容易導(dǎo)致國(guó)際投資磨擦。此外，雙邊和區(qū)域性投資協(xié)議雖然在一定程度上有利于外國(guó)直接投資，但可能導(dǎo)致國(guó)家利己主義和以自我為中心解決問題，各種不同規(guī)則之間也必然會(huì)產(chǎn)生沖突，而世界貿(mào)易組織烏拉圭回合多邊協(xié)議所涉及的投資領(lǐng)域和規(guī)則非常有限。因此，在OECD推動(dòng)下，各國(guó)一直謀求制定一項(xiàng)完整、系統(tǒng)、全面的多邊投資協(xié)定。美國(guó)更是積極謀求建立高標(biāo)準(zhǔn)的、高度自由化和便利化的投資規(guī)則。

中美投資協(xié)定談判是我國(guó)對(duì)外開放面臨的全新戰(zhàn)略機(jī)遇

以開放促改革是我國(guó)改革開放35年來的一條基本經(jīng)驗(yàn)。在美國(guó)謀求與更多國(guó)家簽署雙邊投資協(xié)定的過程中，當(dāng)前已進(jìn)行到關(guān)鍵階段的中美雙邊投資協(xié)定談判，就是以開放促改革的新路徑。從中方看，與美簽署雙邊投資協(xié)定意義深遠(yuǎn)。

第一，與美簽署雙邊投資協(xié)定與國(guó)內(nèi)重大改革密切相關(guān)。這將對(duì)投資體制和行政審批制度、外商投資管理體制、資本項(xiàng)目進(jìn)一步開放和金融體制改革深化等提出明確要求，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革。

第二，有利于形成新一輪開放紅利。在新一輪經(jīng)濟(jì)全球化中，國(guó)際投資和服務(wù)貿(mào)易將取代貨物貿(mào)易成為主要內(nèi)容。與美簽署B(yǎng)IT等于抓住了龍頭，中歐BIT、自由貿(mào)易區(qū)談判中的投資議題、服務(wù)貿(mào)易的市場(chǎng)準(zhǔn)入，都可以迎刃而解，有利于推動(dòng)我國(guó)進(jìn)一步融入世界，其所創(chuàng)造的新一輪開放紅利完全可與“入世”相媲美。如果說“入世”使中國(guó)在接受國(guó)際貿(mào)易規(guī)則體系中獲得了對(duì)外貿(mào)易快速成長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，從而拉動(dòng)了中國(guó)改革和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，那么，中美簽署雙邊投資協(xié)定，并引領(lǐng)中國(guó)與其他國(guó)家的雙邊投資協(xié)定談判、自由貿(mào)易區(qū)投資議題的談判，將使中國(guó)在投資高度自由化和便利化中，獲得投資和服務(wù)貿(mào)易快速增長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，促進(jìn)吸收外資、擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易和對(duì)外投資。

第三，可以擺脫在新一輪全球化規(guī)則制定中的不利地位。加快與美簽署B(yǎng)IT，可以緩解我國(guó)被跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定和跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)定邊緣化以及貿(mào)易和投資轉(zhuǎn)移等負(fù)面影響。

第四，夯實(shí)中美關(guān)系的基礎(chǔ)。經(jīng)貿(mào)關(guān)系是中美新型大國(guó)關(guān)系的“壓艙石”和“推進(jìn)器”。與美簽署B(yǎng)IT，有助于消減美國(guó)對(duì)我投資壁壘，制約美國(guó)濫用投資安全審查，推動(dòng)雙向投資，對(duì)沖中美貿(mào)易不平衡對(duì)中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的沖擊，穩(wěn)固中美關(guān)系。

從美方看，目前也處于中美BIT談判的戰(zhàn)略窗口期。

第一，推動(dòng)中美BIT談判能夠增強(qiáng)美國(guó)在制定全球投資規(guī)則中的主導(dǎo)權(quán)。如果沒有世界第二大經(jīng)濟(jì)體、最大的新興市場(chǎng)和最大的發(fā)展中國(guó)家中國(guó)的參與，美國(guó)所主導(dǎo)的新的國(guó)際投資規(guī)則的全球影響力會(huì)大打折扣。由此，美國(guó)骨子里歡迎中國(guó)參加BIT談判。

第二，推動(dòng)中美BIT談判有助于保護(hù)美國(guó)投資者利益。在目前的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇形勢(shì)下，美國(guó)公司營(yíng)運(yùn)情況超出預(yù)期，稅后利潤(rùn)、海外利潤(rùn)、海外直接投資存量均連創(chuàng)歷史新高。2013年美國(guó)商會(huì)的研究報(bào)告繼續(xù)將中國(guó)列為全球首選投資目的地，91%的受訪企業(yè)表示對(duì)未來五年在華業(yè)務(wù)前景持“樂觀”或“稍有樂觀”的態(tài)度。推動(dòng)中美BIT談判并達(dá)成高水平的投資協(xié)議，可以有效改善投資環(huán)境，保護(hù)美國(guó)投資者利益。

第三，中美BIT與TPP、TTIP相互競(jìng)爭(zhēng)對(duì)美國(guó)有利。美國(guó)主導(dǎo)的TPP、TTIP談判都存在著巨大利益分歧。如果能夠推動(dòng)中美BIT談判，可以有效增強(qiáng)美國(guó)在TPP、TTIP談判中的要價(jià)能力。

中美雙邊投資協(xié)定談判的分歧焦點(diǎn)

早在1992年美加墨三國(guó)簽署的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》中，有關(guān)投資議題就采取了“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇＋負(fù)面清單”的模式。所謂“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”原則，即在投資發(fā)生和企業(yè)建立階段就開始給予外資國(guó)民待遇，這也是投資自由化的根本內(nèi)容；而“負(fù)面清單”是指在清單中列舉準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和國(guó)民待遇的例外，確定外資不能自由進(jìn)入的行業(yè)。負(fù)面清單中沒有列舉的內(nèi)容，都是自由投資的領(lǐng)域，外資享受準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。目前，在亞太地區(qū)諸多國(guó)家所簽署的自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定中，投資條款都包含“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”和“負(fù)面清單”。其中既有美、加、澳、新西蘭、日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，也有新加坡、泰國(guó)、馬來西亞、印尼、菲律賓、文萊、越南、墨西哥、智利、秘魯?shù)劝l(fā)展中國(guó)家。一直很謹(jǐn)慎的印度也同意在與新加坡、韓國(guó)和日本談判的自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定中納入“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”，并考慮采取“負(fù)面清單”。巴西也接受這一原則。

美國(guó)BIT（2012）范本確立了“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇＋負(fù)面清單”的模式，如果中方不接受這一模式，中美投資協(xié)定談判就無法取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在過去9輪中美投資協(xié)定談判中，中國(guó)都拒絕接受該原則，談判事實(shí)上陷入僵局。在2013年7月第五次中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，中國(guó)同意在雙邊投資協(xié)議談判中采用“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單”原則，中美投資協(xié)定談判中最大的障礙得以消除。但是，在公平競(jìng)爭(zhēng)、投資權(quán)益保護(hù)、利益交換等議題上仍然存在較大分歧。

公平競(jìng)爭(zhēng)原則。此原則涉及國(guó)有企業(yè)、環(huán)境、勞工、業(yè)績(jī)要求等內(nèi)容。一是國(guó)有企業(yè)，包括競(jìng)爭(zhēng)中立、公司治理、經(jīng)營(yíng)透明度等問題。美國(guó)BIT范本倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)中立原則，強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)不得以低于市場(chǎng)價(jià)格取得礦產(chǎn)資源、土地、貸款等生產(chǎn)要素，這與我國(guó)現(xiàn)存國(guó)有企業(yè)制度存在沖突。二是環(huán)境規(guī)則，美國(guó)BIT范本要求締約方承認(rèn)多邊條約和協(xié)定，并且以遵循環(huán)境保護(hù)法鼓勵(lì)投資。但我國(guó)與其他國(guó)家簽署的BIT中沒有類似條款。三是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)BIT范本要求給予外國(guó)投資企業(yè)平等參與東道國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)。這涉及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定權(quán)的讓渡。四是勞工待遇，美國(guó)BIT范本要求締約方投資者履行在勞工保護(hù)方面的義務(wù)，包括結(jié)社自由、集體談判權(quán)、禁止強(qiáng)制勞動(dòng)和使用童工、消除就業(yè)和職位歧視等。但其中的某些制度在我國(guó)并未完全建立。

投資權(quán)益保護(hù)。涉及外匯轉(zhuǎn)移（與資本項(xiàng)目開放相關(guān)）、金融服務(wù)（主要是金融審慎例外）、征收與補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠與業(yè)績(jī)要求、政策透明度等問題。其中，關(guān)于外匯轉(zhuǎn)移，美國(guó)BIT范本要求包括經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目在內(nèi)的外匯可以進(jìn)行無條件自由轉(zhuǎn)移，但目前人民幣資本項(xiàng)目并沒有完全開放，主要是沒有實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目自由兌換，匯率、利率沒有完全市場(chǎng)化。

利益交換。即我國(guó)總體上能夠給予美國(guó)多大的市場(chǎng)準(zhǔn)入、準(zhǔn)入什么，同時(shí)向美國(guó)要哪些市場(chǎng)準(zhǔn)入等，以便既最大限度維護(hù)中方利益，又能談成一個(gè)高水平的投資協(xié)定，這需要做出戰(zhàn)略性決策。目前，中國(guó)缺少相應(yīng)內(nèi)容的明確規(guī)劃和基本主張。

加快中美投資協(xié)定談判的策略

周密部署，明確“負(fù)面清單”的內(nèi)容。負(fù)面清單的制定是一個(gè)發(fā)現(xiàn)真正需求的過程，需要由商務(wù)部牽頭、各部委做扎扎實(shí)實(shí)的基礎(chǔ)調(diào)研，在外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的基礎(chǔ)上，列舉出本部門的負(fù)面清單、例外措施，即外資不能享受準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和自由進(jìn)入投資的行業(yè)等。深入研究美方的負(fù)面清單，對(duì)美提出要價(jià)，為我投資者爭(zhēng)取權(quán)益。在總結(jié)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步削減負(fù)面清單的內(nèi)容。

依據(jù)國(guó)內(nèi)法，保障公平競(jìng)爭(zhēng)。借鑒美國(guó)BIT范本的內(nèi)容，根據(jù)我國(guó)法律制度，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，促進(jìn)政企分開、政資分離，保障國(guó)有企業(yè)與其他經(jīng)濟(jì)成分平等競(jìng)爭(zhēng)；依據(jù)環(huán)境保護(hù)法和促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的相關(guān)法規(guī)，修訂外商投資鼓勵(lì)措施；將環(huán)境、勞工待遇納入投資協(xié)定條款中，拒絕結(jié)社自由條款；平衡投資者的權(quán)利和義務(wù)，既給予外國(guó)投資者平等參與國(guó)內(nèi)技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)制定的權(quán)利，又要避免外國(guó)跨國(guó)公司憑借技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)壟斷和主導(dǎo)國(guó)內(nèi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，明確投資者承擔(dān)的義務(wù)內(nèi)容。

提高國(guó)際投資保護(hù)待遇標(biāo)準(zhǔn)。確立較高標(biāo)準(zhǔn)的投資保護(hù)待遇符合中國(guó)“走出去”戰(zhàn)略的客觀要求和中國(guó)成為對(duì)外投資大國(guó)的現(xiàn)實(shí)利益，且已成為中國(guó)參與國(guó)際投資規(guī)則實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)選擇。我國(guó)可以接受最低待遇標(biāo)準(zhǔn)、禁止績(jī)效要求，放寬資金轉(zhuǎn)移限制，全面接受國(guó)際仲裁。在資本賬戶還沒有完全放開、金融體制不健全的條件下，保留資金轉(zhuǎn)移的例外措施，在國(guó)際收支惡化情況下實(shí)行資本管制，維護(hù)金融安全。同時(shí)，在啟動(dòng)上海自由貿(mào)易（試驗(yàn)）區(qū)建設(shè)后，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加快金融體制改革和外匯管理體制改革，提高對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的監(jiān)管能力，加快人民幣利率、匯率市場(chǎng)化進(jìn)程，早日實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目自由兌換。

保留政府保護(hù)公共利益的政策空間。保留投資監(jiān)管空間完全可以在投資協(xié)定內(nèi)通過例外條款、過渡期條款等手段實(shí)現(xiàn)，這也被世界各國(guó)國(guó)際投資規(guī)則實(shí)踐所認(rèn)可。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)強(qiáng)化通過法律制度手段實(shí)現(xiàn)對(duì)外資的監(jiān)管，減少對(duì)政府依靠臨時(shí)性的規(guī)定、規(guī)章等措施管理經(jīng)濟(jì)的依賴，降低政策的隨意性，增強(qiáng)投資環(huán)境的穩(wěn)定性、一致性和可預(yù)測(cè)性。

加快改革外資管理體制投資審批制度。根據(jù)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇＋負(fù)面清單”的原則，改革我國(guó)現(xiàn)行的對(duì)外商投資全面核準(zhǔn)制度，調(diào)整在核準(zhǔn)中采取的準(zhǔn)入限制加優(yōu)惠措施的管理措施，實(shí)行以競(jìng)爭(zhēng)政策和環(huán)境、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主的管理制度，簡(jiǎn)化外商投資審核程序，盡早實(shí)行外商投資注冊(cè)登記制。利用中美BIT談判打開國(guó)內(nèi)的改革局面，加快國(guó)內(nèi)投資體制改革，對(duì)內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)實(shí)行同等的投資管理制度。

（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“我國(guó)新一輪對(duì)外開放的戰(zhàn)略布局、主要目標(biāo)與政策”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11&ZD007）

How to Respond to a New Round of Changes in Global Investment Rules

—Based on the China-US Negotiations of Investment Agreement

Sang Baichuan

Abstract: After the financial crisis, global economic governance system has entered a period of changes, and the US has sought to lead formulation of global trade and investment rules in the new round of economic globalization, exposing China to the risk of being marginalized. Actively promoting China-US negotiations of bilateral investment agreement is a strategic choice for China to adapt to changes in its status—from an international trade power to an international investment power, and to actively participate in the international investment rulemaking, it can also create new openness and reform dividends. In the negotiations, after a consensus is reached on key issues, namely, "pre-establishment national treatment with a 'negative list' approach", China still have disagreements with the US over many issues, such as fair competition, protection of the rights and interests of investment, and interest exchange, so it needs to promptly decide the "negative list", safeguard fair competition, improve the protection standards for international investment, formulate policies for protecting the public interests in accordance with the law, and speed up the reform of the management and examination and approval system of foreign investment.

Keywords: globalization, investment rules, China-US investment agreement, investment rights and interests, management system for foreign investment

桑百川，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)閷?duì)外開放、國(guó)際投資、國(guó)際貿(mào)易。主要著作有《統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放：依據(jù)、內(nèi)容與路徑》、《開放視角下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)》、《外商直接投資：中國(guó)的實(shí)踐與論爭(zhēng)》、《外資控股并購國(guó)有企業(yè)問題研究》、《外商直接投資下的經(jīng)濟(jì)制度變遷》等。