《建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的制度框架及實施難點研究——基于統籌城鄉發展的視角》成果簡介

由西南財經大學林義教授主持的國家社會科學基金重大項目“建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的制度框架及實施難點研究——基于統籌城鄉發展的視角”（批準號07&ZD047）已于2012年4月結項。

由西南財經大學林義教授主持的國家社科基金重大項目《建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的制度框架及實施難點研究——基于統籌城鄉發展的視角》（07&ZD047）近日已完成。項目組成員包括：林治芬、胡秋明、蒲曉紅、丁少群、劉家強、宋寶安、章群、張海川、楊一帆、錢振偉、林熙、鄭軍、張軍、哈斯齊齊格、王增文、張維龍、辜毅、邱添、李俊、陳加旭、唐青等。

一、項目研究的重要理論和政策意義

構建覆蓋城鄉居民社會保障體系及長效機制，是社會保障理論體系中的一個樞紐點，也是國內外學術界關注的熱點課題之一，尤其是社會保障面臨模式選擇，機制和制度構建，面臨發展環境重大變遷的現實條件下，迫切需要判斷我國社會保障制度未來發展的歷史方位及在構建和諧社會中的重要基礎地位，為我國社會保障的可持續發展提供有力的理論支撐。由于中國特色市場化道路的獨特性，中國特定的制度演化路徑以及中國人的思維方式和行為方式的特殊性，需要我們以中國社會保障制度的歷史和現實為依托，借鑒國外社會保障理論的合理成分，但關鍵還在于立足于自身國情的理論創新。成果研究的總體思路、內容及方法力求貫穿理論創新這一主線，將統籌城鄉社會保障體系構建及社會保障長效的機制作為提升完善社會保障體系建設，具有重大現實意義和長遠戰略意義。我國社會保障改革面臨嚴峻的挑戰，改革實踐中的諸多難題迫切需要提供理論支撐，而社會保障理論研究明顯滯后，不但缺乏對實踐的指導，而且造成某些誤導。需要強調統籌發展的辯證思路，盡力克服單一機制的靜態思路，有助于更好體現綜合性、預見性、有效性和可持續發展的構建思路。通過系統總結我國社會保障改革30年的經驗教訓，分析社會保障體系構建面臨的困難并查找原因，破解改革難題，構建長效機制，為社會保障改革提供強有力的理論和決策支持, 有助于正在構建中的統籌城鄉社會保障制度避免失誤。

二、主要內容、重要觀點及政策建議

（一）主要內容

在系統總結我國社會保障制度改革發展30年的經驗教訓基礎上，成果立足于社會保障改革發展的實踐，借鑒統籌城鄉社會保障改革的國際經驗，緊緊圍繞構建覆蓋城鄉居民社會保障體系及長效機制這一主線，創新性地研究城鄉統籌社會保障體系的理論問題、制度框架、機制設計及關鍵政策問題，研究我國社會保障長效機制的制度模式、可持續發展的籌資機制、組織管理及制度平臺，從經濟、社會、文化等多種因素制約和互動進程中，創新性地研究覆蓋城鄉居民社會保障體系設計，研究社會保障可持續發展的制度框架和機制，為解決我國統籌城鄉社會保障改革發展中的關鍵性難題尋找突破口，努力強化社會保障在構建和諧社會中的基礎性制度保障作用。最終成果為專著《建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的制度框架及實施難點研究——基于統籌城鄉的視角》，約48萬字。成果首先關注統籌城鄉社會保障體系構建的理論創新與制度分析，力求從理論創新和提供新的分析視角，為統籌城鄉社會保障體系構建進行理論反思，破解理論難題，提升理論思維高度。成果立足于人口老齡化及我國轉型期城鄉社會風險增大的現實背景，研究我國新形勢下構建社會保障長效機制出現的新問題和新壓力。城鄉統籌社會保障制度構建成為立足當前和構建長效機制的首要任務，理論創新和制度分析尤為重要。由于統籌城鄉社會保障體系構建的復雜性、長期性、敏感性，必須從戰略高度，從整體性、系統性、科學性的高度關注其科學發展、統籌協調發展和可持續發展問題。成果注重從歷史、現實及未來的三個維度中，探討統籌城鄉社會保障發展的內在軌跡和發展規律，強調從思維方式高度總結提煉制約統籌城鄉社會保障制度構建的制約因素及相互作用，注重從歷史研究、比較研究，系統整體研究、實證計量研究框架中，實現社會保障的理論創新和制度創新。其次，成果從國際比較研究、國內典型案例的比較分析中提升統籌城鄉社會保障體系構建的新經驗和新做法，力求從比較分析中更好獲得系統全面的啟示與借鑒，更好把握統籌城鄉社會保障體系構建的重心，更好突破統籌城鄉社會保障難點問題的研究。再次，研究統籌城鄉社會保障體系構建的制度框架、機制創新、運行機制、財務平衡、管理體制的戰略發展思路與改革完善的政策建議。最后，成果注重從城鄉社會保險改革發展的追蹤研究和統籌城鄉社會保障改革發展的典型案例研究中，提煉統籌城鄉社會保障改革的好經驗、好做法，從基層實踐的豐富經驗中，提煉出完善我國城鄉社會保障發展的思路與政策建議。

（二）重要觀點

1.將統籌城鄉社會保障作為一項重要的發展議題，置于更為重要的戰略位置統籌城鄉社會保障制度構建必須納入國家重要的發展議題，強調經濟與社會的科學發展、協調發展和可持續發展，摒棄單純追求GDP的以資源浪費、環境毀壞、大量勞動力失業的西方發展模式，將社會保障制度構建與經濟社會的可持續發展有機聯系起來，重視發展型社會保障的構建，既重視在經濟發展的進程中加大對社會保障的財政投入，實現更廣泛的城鄉社會保障制度全覆蓋和多樣化、多層次的社會保障體系。同時，注重發揮個人及家庭的社會保障責任，強調發揮各方面的積極性、創造性，增強責任主體的能力建設和資產建設，將發展型社會政策的理念、技術方法融入社會保障的制度構建中，豐富社會保障制度自身的內涵與外延。需要創新發展型社會保障及福利文化的內涵，培植發展型社會保障的觀念文化基礎，挖掘我國傳統文化中自強不息，強調個人、家庭及社會團體所承擔的社會保障責任，營造互助友愛、同舟共濟的社會保障文化氛圍。實現經濟發展、社會和諧、精神充實的新發展思路。

2.整合制度資源，優化制度安排，創新制度形式是中國特色統籌城鄉社會保障制度構建的核心內容。政府主導的以社會保險為核心的制度安排，有分散風險、權責明晰、長于預防等制度優點。但運行機制非常復雜，管理成本較高，在農村經濟和農村領域有效實施有很大的難度。因而系統研究有中國特色的多層次社會保障制度模式，形成家庭、家族保障與經濟保障機制的有機結合，政府主導的社會救助與市場化經濟保障機制的結合，形成一個內核制度與輔助制度的有機結合，基本保障與補充保障相結合，集經濟保障、精神慰藉及社會化服務為一體的新型城鄉多層次社會保障制度尤為關鍵。而中國特色社會保障模式應高度重視經濟保障與精神慰藉的統一，家庭保障、政府保障、市場化保障相融合。長期以來，我們在經濟保障制度構建方面投入過多，而在家庭保障、精神慰藉、服務保障等方面的關注度則明顯不足，這是中國社會保障制度構建存在的深層隱患和憂慮。隨著物質財富的增加和綜合國力的增強，能夠為社會保障制度提供較堅實的經濟基礎。相反，由于家庭機構小型化、獨生子女的家庭結構、傳統文化教育的缺位與西方文化的沖擊，加之以信息網絡環境下的精神生存壓力和社會風險放大器的作用等，處于人口老齡化高峰下的中國老年群體，面臨的真正風險或許不在經濟保障方面，而在于解決生存問題和溫飽之后的老年關愛缺失和養育子女巨大付出與微弱回報的巨大精神落差，這是中國老年社會的最大風險和最大的挑戰！盡管理論界和決策部門已經開始關注這一難題，但在制度設計、制度構建、制度運行及制度實施等方面如何實現實質性的推進，以便最大限度地化解中國文化背景下的老年風險，則仍然是異常艱巨、非常緊迫的戰略任務。這既有待于制度的完善，但更在于中國傳統道德與文化的傳承與創新，更在于中國優秀傳統文化的發揚光大，更在于提升中國福利文化資源在構建中國特色城鄉社會保障體系建設中的重要地位和作用。

3.統籌城鄉社會保障需要強調系統思維、整體思維，協調和可持續發展思維。統籌城鄉社會保障制度構建，必須充分體現戰略研究與制度設計、管理體制重構與制度平穩運行的整體推進。必須改進長期以來重決策與制度設計，輕管理與實施的狀況。需要盡快理順社會保險管理體制，否則，省級統籌與全國統籌的改革任務難以真正實現。而現實的悖論是，一項改革決策可以在短時間制定并推進，但管理框架的改革和管理體制的調整則涉及多方利益牽制，通常難以實施。原有制度模式下的管理構架，往往難以完成新的發展模式所賦予的繁重任務，或者表現為難以實現預設目標，表現為制度運行的低效率，表現為高額的管理成本與低下的管理效率并存的局面等。顯而易見，現行社會保險管理體制無論就人員編制，經費投入，工作壓力和績效評估，還是管理能力、協調能力，普遍達到很高負荷。而能力的提升則非朝夕所能達到，統籌城鄉背景下社會保障的管理任務異常繁重，必須將管理與實施，管理能力的提升，放到與制度設計、政策制定同樣重要的地位加以強調。否則，統籌城鄉社會保障制度構建在現實推進中必然面臨巨大的管理障礙，難以實現和達到預期目標。

4.在統籌城鄉社會保障體系構建中，如果不能形成全國一盤棋的整體布局，形成部門利益服從國家利益的整體宏觀戰略，不能強化和維護中央政府的權威，不能有效形成中央與地方責任的合理分擔。那么，統籌城鄉社會保障制度構建面臨的制度障礙將構成制約下一步改革推進和制度績效的關鍵約束條件之一。需要超常的政治智慧和強有力的中央決策權威，需要中央與地方，地方與地方關系和利益的平衡與協調。否則，統籌城鄉社會保障制度構建面臨的阻力不會比城鎮社會保障改革時更小，難度會更大，困難會更多，協調成本和管理成本會更大。隨著統籌城鄉養老保險、醫療保險覆蓋范圍的逐步擴大，社會保險項目的加速推進，經濟保障、服務保障、家庭保障的協調發展，各部門之間的協調管理和綜合配套在統籌城鄉的社會保障制度構建進程中，必將有更為突出的地位和作用，社會保障管理框架和管理體制的重構等，將是難以回避的重大理論和政策問題。對這一問題的解決應該是愈早愈主動，愈晚愈被動。

5.統籌城鄉社會保障體系構建需要強調整體布局、穩步推進、協調配套的原則。既要充分考慮制度整體框架設計，統籌考慮家庭保障、社會保險、社會救助、公共服務體系的制度構建，又要注重決策與實施的同步推行，強化決策過程與完善管理體系同步推進；既要重視政府主導社會保障事業的發展，又要充分關注家庭保障、社區保障、市場保障和社會化服務體系的建設；既要關注經濟保障的基礎性建設，又要高度重視精神慰藉、服務保障功能的發揮；既要強調統籌城鄉社會保障的宏觀推進原則，保持基本制度總體統一的基礎上，允許在特定人群、特定制度設計上的一定彈性。應當改革現行社會保障管理體制，實行垂直管理和官員較長任期制度，對提高制度運行效率具有重要意義。同時，作為一項長期戰略任務，應將社會保障專業人才培養、普及提高公眾社會保障知識、實施全民的社會保障教育納入到社會保障體系構建的系統工程，并予以充分重視。

6.著眼于統籌城鄉的戰略考慮，探索全國一盤棋的基礎養老金制度全國統籌和老年津貼制度并逐步建立國民年金制度，成為統籌規劃我國未來養老保障體系構建的一項重要目標。通過多年努力，構建我國集家庭養老保障、國民年金制度和各類補充性年金制度為一體的多層次中國特色養老保障體系，實現養老保障制度、居家養老、社區養老的有機結合，實現經濟保障、服務保障和精神慰藉的有機結合，覆蓋全體城鄉居民、基本結構統一、適度集中、有序組合的多元化、多層次養老保障制度體系。

7.我國社會保障一卡通的真正困難不在于有多少人擁有社會保障卡，而在于如何打通社會保障制度長期形成若干制度性障礙，從制度結構的調整和優化中破解難題，實現不同地區不同社會保險制度接軌，方具備社會保險一卡通的制度基礎。而社會保險關系轉續相關政策的出臺，如果缺乏制度接軌的根本性變革，實施效果必然是難以讓人滿意，而政策調整成本往往超出人們的估計。政策層面上的簡單調整，事實上難以從根本上解決數以億計流動勞動者社會保險關系的順利有效接續。需要遵循社會保障制度自身運行規律，使城鄉社會保障制度科學發展，平衡發展，可持續發展的總體思路及改革原則尤為重要，短期行為，主觀意愿，政績觀趨動等都不利于城鄉社會保障制度的構建及科學發展。

8.進一步優化和理順社會保障政府治理機制。第一，進一步理順社會保障管理服務機制，建立部門聯動機制，克服多頭管理和政出多門的現象，形成制度執行合力，降低交易費用。第二，對我國社會保障管理體制進行分階段改革，統一中央地方政府的財權與事權。當前是社會保障財權與事權相脫離，“地方請客，中央買單”，不能調動地方社會保障積極性。由于存在我國行政管理體制的路徑依賴特征，不可能即刻打破現行制度均衡。但可以適當調整當前社會保障部門受當地黨委政府領導的格局，以利于城鄉統籌和社保全國統籌。第三，將社會保障政績作為地方領導重要考核指標，促進各級政府逐步加大對社會保障財政支出，有效承擔起社會保障責任。

9.統籌城鄉社會救助體系構建，需要聚合各種資源，形成合力。我國城鄉社會救助制度的戰略發展，需要充分重視各種正規和非正規制度資源在構建中國特色城鄉救助體系中的重要潛在作用。重視家庭和家族資源在城鄉救助體系中的重要作用，是因勢利導構建中國特色社會救助制度的重要制度化特征。政府構建社會保護機制不能脫離家庭和家族組織這一極為重要的社會組織基礎。通過資金扶持、政策扶持、制度扶持及社會輿論引導等，大力弘揚家庭、家族成員互助互救的傳統美德，重視發揮家庭、家族組織在城鄉社會救助體系中的重要作用，可以彌補政府社會救助方面的不足。尤其是在農村地區，政府應當因地置宜，因勢利導地扶持或幫助鄉村能人經濟帶動下的鄉村救助扶助模式，如果加以引導，其救助效果可能并不亞于政府舉辦的一些救助項目。應鼓勵鄉村社會對多樣化社會救助方式的探索與創新。

（三）政策建議

1.在通貨膨脹的經濟環境下，盡快將社保基金的保值增值工作提上議事日程。建議盡快推出社會保基金長期國債投資項目，發行20—30年社保基金長期社保國債，國債利率實行指數化浮動，盯住經濟增長率、利率，通貨膨脹等多種綜合指數，實施動態調控。一方面提高社保長期國債利率，提升社保基金的保值增值能力，另一方面國家可主導基礎設施、重點項目的投資，增強國家對宏觀經濟及長期戰略發展的調控能力。建議由財政部牽頭，組織專門課題組進行集體攻關，近期拿出方案，盡快實施。這是在中國目前經濟、金融條件下，解決社保基金安全營運和保值增殖的上策。社保基金的安全直接影響人們對社保制度的信心，影響人們對社會穩定的信心。創新社保基金保值增殖途徑，可以更好體現政府承擔的社會保障責任，體現政府對社保基金集權管理的思路，體現政府對經濟社會宏觀調控能力的增強，體現政府對社會保障可持續發展的戰略思維。

2.當前提高社會保障統籌層次，社會保險費稅征繳管理，社會保險基金管理與監管等都迫切需要盡快理順管理體系，建議強化政府集中管理，完善城鄉社會保障基層管理平臺建設，提高社會保險經辦機構能力，強化能力建設，增強服務意識，堵塞管理漏洞，切實減少因社會保障待遇等問題誘發的群體事件。統籌城鄉社會保障的管理難度要大大超過以往社會保障改革，理順管理體制，構建集中管理、垂直管理的社會保障管理構架非常緊迫。

3.需要統籌考慮推進我國的城鄉養老保障改革思路。我國統籌城鄉養老保障改革進入了關鍵時期，尤其應當避免單項改革措施的推進。在實現制度全覆蓋的同時，實施整體推進和綜合配套，將養老保障制度改革推進與退休年齡延長、管理體制創新、立法規范完善，基金安全營運與保值增值等，進行通盤考慮，不斷提升養老保障改革的績效，增強國民對養老保障制度的滿意度。

4.在新農保制度的后續發展過程中，應立足城鄉統籌的視角，在設計理念上注重制度縱向發展的多層次性和橫向設計的可銜接；在政策細節上考慮制度的歷史文化背景，發揮家庭功能；同時，在繳費方式及待遇調整等參數設計方面需更具靈活性和長效性；提高新農保制度水平、拓寬農保基金保值增值思路，根據各地實際情況擴充業務經辦能力，保障制度持續發展。

5.建議盡快成立社會保障政策委員會。近年來，發達國家社會保障改革進程加快，都建立起高層決策咨詢機構，在重大政策調整前，進行全面周詳的可行性論證，以提高決策的科學性、前瞻性及可持續性，減少決策的盲目性和隨意性。在解決社會保障當前制度構建問題和建立長效機制方面提供了值得重視的國際經驗。社會保障政策委員會是國家制定社會保障政策的咨詢議事機構。其職責是提出社會保障戰略規劃，確定一定時期內社會保障政策發展目標，提出完善社會保障政策調整的重要措施，提出社會保障立法規范調整的建議，提出社會保障基金投資營運與監管思路，提出社會保障政策的協調與綜合配套等重大方案，提出制定和實施社會保障改革方案等。建立社會保障政策委員會，創新決策機制，增強社會保障政策科學決策、民主決策的能力，增強社會保障改革的綜合協調能力，對推進我國社會保障的改革發展，必將發揮十分重要的決策咨詢作用。

三、成果的理論價值和社會影響

統籌城鄉社會保障體系的研究具有學術前沿性。構建覆蓋城鄉居民的社會保障體系，實現可持續發展是一個世界性難題。結合中國統籌城鄉社會保障體系構建的偉大實踐，對這一難題的求解，探索有中國特色的統籌城鄉社會保障發展道路，無疑具有重要的理論意義和學術價值。世界各國社會保障制度正面臨二戰以來重大調整的歷史轉折。立足中國實際的探索，有利于探索社會保障改革發展的中國模式，并為眾多發展中國家統籌城鄉社會保障發展提供可資借鑒的理論成果。同時，成果通過對我國統籌城鄉社會保障體系構建的系統研究，產生了較好的社會影響。（1）2010年9月西南財經大學成功舉辦“社會保障制度創新：機遇與挑戰”為主題的第六屆社會保障國際論壇。全國人大常委會副委員長華建敏同志發來賀信。來自中國人民大學、北京大學、浙江大學、南京大學、南開大學、日本東京大學、韓國中央大學及美國、德國、英國、希臘等87個中外著名學術機構的150多名專家學者出席了論壇。全球社會保障頂級專家、世界銀行研究總監、高級顧問羅伯特?霍爾茲曼教授，全國人大常委、中國人民大學鄭功成教授等做大會主題報告。（2）項目負責人應邀于2010年 6月在國家行政學院為省部級領導干部“加強農村社會保障建設”專題研討班講授“國外農村社會保障建設比較”專題。完成送閱件《省部級領導干部農村社會保障改革建議》報送中央政治局，中央書記處領導參閱。調研報告《創新職工維權工作機制 切實維護職工合法權益》獲中央領導同志批示。（3）2009年9月項目負責人做客人民網強國論壇，以新型農村社會養老保險為主題與網友在線交流，訪談的相關內容在人民網、中國政府新聞等多家網站轉載。（4）課題負責人多次應邀參加國家人力資源和社會保障部、財政部、全國老齡委、全國社保基金理事會、民政部、保監會關于中國社會保障改革決策咨詢的相關會議，提出建議和意見。（5）課題組在《人民日報》、《光明日報》、《經濟學家》、《行政管理改革》、《中國社會保障》等發表論文170多篇，多篇在人大報刊復印資料轉載。對我國社會保障改革提出了思路與建議，強調需要進一步深化社會保障制度改革，不斷完善中國特色社會保障制度，強調必須立足我國實際，大力推動養老保障制度和機制創新。階段性成果《農村社會保障國際比較及啟示研究》獲四川省哲學社會科學優秀成果一等獎。項目在研期間，課題組成員，完成一項國家自然科學基金項目，承擔5項國家社科基金項目，3項教育部社科項目。

（課題組供稿）