《深化財稅、金融、外貿和投資體制綜合改革》成果簡介

由南開大學馬君潞教授主持的國家社會科學基金重大項目“深化財稅、金融、外貿和投資體制綜合改革”（批準號06&ZD030）已于2011年12月結項。

深化財稅、金融、外貿和投資體制綜合配套改革以實現中國經濟的可持續發展不僅是重大的理論研究命題，更是具有現實緊迫意義的政策實踐問題。本課題旨在研究在改革攻堅期、經濟全球化的大背景下，如何通過深化財稅、金融、外貿和投資體制的綜合改革來加快政府職能轉變，推進經濟增長方式轉變和系統性風險化解，從而完善各項經濟調節系統的協調運行機制，為今后深化經濟體制改革決策和“十二五規劃”的順利實施提供理論支持和政策建議。

一、從經濟效率與增長轉型角度透視綜合配套體制改革

伴隨著中國經濟改革開放事業的逐步深入，財稅、金融、外貿和投融資體制運行呈現出嶄新的特征，從實踐層面為重新認知配套體制改革的內涵提出更高的要求。這也要求政策制定者重新思考政府在經濟改革發展中的角色定位、財稅等綜合配套體制間的耦合方式，以及開放的中國與外部經濟環境的互動模式問題。課題組圍繞包容性、具有分享意義新型增長模式轉型等核心問題，微調了“著重探求改革內生性原因”的規范分析思路，轉向更加注重量化分析和現實深度研究范式，進而使研究結論更具有理論深度和政策導向性，以增加成果的應用價值。

所謂“綜合配套”，在時下有著極為重要的意義：

首先，從完善社會主義市場經濟體制的角度來看，政府所實施的改革戰略內生于其所面臨的現實約束，這種約束不僅來自于目前的經濟發展模式和水平，也受制于包括中央政府在內的，各機構部門、地方層級政府、各市場主體及其團體之間政策制定的利益博弈過程。改革進入攻堅階段后，深化體制的改革本身可能更多表現為總量基礎上的“存量調整”，既然是存量調整就必然涉及到利益的再分配。由于改革可能會產生利益受損方，推進難度的加大必然更需要統籌、協調和綜合配套。

其次，深化財稅、金融、外貿和投資體制綜合改革本身就是一個借助“存量結構調整”來推進“增量擴大”的過程。其目的是在深化各項體制改革的過程中強化其造血功能和自生能力，使之演變為良性自我循環的政策支持系統。

再次，雖然中國在三十年的改革開放中取得了矚目的成就，但是在此過程中，也累積了相當程度的系統風險，這種總量系統風險的化解必須通過綜合配套體制改革來化解。

最后，綜合配套體制改革的核心理念也深刻地體現著公平和效率相權衡的、攸關經濟改革事業成功與否的核心理念。因為在由經濟大國向經濟強國邁進的征程上，公平與效率理念上有效權衡將是階段性的“永恒”話題。所謂效率，一方面是指，維持資源配置效率機制在高效率狀態運行，以較低的要素投入為代價，換取更多的經濟成長成果；另一方面，在資源配置機制上，厘清政府和市場的邊界，依靠市場價格杠桿信號，并在市場失靈領域，運用政府特有的資源動員和配置優勢。公平方面，則要求政府通過公允的稅收和政府的轉移支付等保障制度來實現經濟成果的公平分享。所以各項制度和諧運行是實現公平與效率的前提，“綜合配套”寥寥數字，卻富含深刻的意味。

深化財稅金融體制改革的總體思路應當是：積極地以轉變政府職能為著眼點；其中政府主導經濟的四大渠道財稅、金融、外貿與投資體制的改革是實現這種轉變的根本，在這四大體系中，金融體制的改革則是核心，財稅、外貿與投資體制的協調發展是關鍵。以深化金融體制改革為主線的綜合配套體制改革，將成為加快中國經濟發展方式轉變、推進經濟結構的戰略性調整，實現國民經濟全面協調和又好又快發展，全面建設小康社會的不可或缺的重要內容。

基于上述思考，本課題組建議新時期的綜合改革應具有如下特征：一是改革的要點和重點應與時俱進，針對當前經濟社會中出現的深層次矛盾，切實將轉變政府職能同深化財稅體制、金融體制、外貿體制和投資體制等改革相結合，把政府調控和參與經濟的體制改革放在突出的位置。二是全面配套推進各項改革，使之能夠協調高效地運行。這也是改革進入攻堅階段應有的新特點，要建立落實科學發展觀的體制機制，必須著力推進行政管理體制改革，加快政府職能轉變；推進財稅體制改革，實行有利于促進科技進步、轉變增長方式、優化經濟結構的財稅制度；同時，要深化投資、金融體制改革，立足于全球視野，實施互利共贏的開放戰略，并注重經濟發展過程中社會矛盾和金融系統性風險的化解。

二、政府在經濟轉型與發展中的角色定位思考

在中國經濟轉型的特殊制度架構下，政府如何權衡作為“規則制定者”和“經濟參與者”的雙重身份，是事關經濟發展模式能否成功轉型的關鍵。改革開放初期資源相對匱乏、所選定的特有經濟發展戰略目標和非均衡的增長路徑使得中國的經濟成長過程中，體現出濃重的國家主導色彩。我們對政府主導模式的研究方面，重點強調了政府直接公共投資的增長效應、對信貸等金融資源配置和產業結構格局發展的深刻影響方面。

首先，中國經濟發展的數據證實，不同層級政府的公共投資的增長效應都較為顯著，主要投向基礎設施的中央政府公共投資能夠較好地刺激經濟成長，地方政府公共投資對于固定資本形成也有明顯的正向促進作用，但是現行的財政分權制度仍與現行增長模式有不適應之處，相對而言，地方政府存在較為顯著的預算缺口，及其支出體制存在激勵失當問題。應該進一步推進財政分權體制改革，理順地方政府的公共投資激勵機制，糾正地方政府的消費性偏好的支出結構，引導其將更多資源導向資本性支出，高效的引導民間固定資本形成，來促進區域經濟快速、健康增長。

其次，政府所實施的政府主導型信貸資源配置體系和財稅支撐體系，并不能夠有效地緩解當前產業結構的錯位問題，甚至，從某種意義上，政府制定的產業扶植政策在一定程度上反而加劇了這種錯位與失衡現象，換言之，在政府的強度調控和干預下，信貸資源、稅收的優惠減免等優惠政策不是矯正產業結構失衡的良方。從宏觀變量數據的關系看，政府支出增加了第一與第二產業、第一與第三產業之間的差距，而有助于消除第二與第三產業間的差距，因此應當矯正有偏的財稅和產業政策，穩步支持農業的發展。后續的改革應當在大力推行信貸資源配置體系市場化運作的同時，適度向第一、三產業傾向相關資源，力保實現產業的順利轉型和各產業的和諧發展。這也同樣印證一個簡單的經驗規則，在經濟發展水平達到了一定程度，更應該突出強調市場經濟體制配置資源的效能，厘清政府和市場的邊界。

再次，改革開放三十年來的數據表明，政府投資基礎設施有助民間資本提升產出效率；但在優質項目、信貸資金等方面也存在著顯著的“競爭效應”。政府投資不僅應當實現“經濟增長效應”，起到啟動民間投資的“汲水效應”，更應實現結構調整的優化效應，即協調全社會的重大投資比例關系，優化產業結構和經濟結構。中國目前的政府投資不應沿襲唯“增長導向”的體制，應當考慮如何構建與民間投資良性互動、領域互補的關系模式。

最后，政府調控經濟的財稅體制和財政政策效率問題。從其財稅政策的演化軌跡來看，政策工具日益從單一向多元格局轉化，無論調控的方式、手段和靈活性都有了顯著的改進。但是，財稅政策過度注重相機抉擇，周期波動明顯，加之對外圍世界經濟環境的依存度提高，使其調控效果平添了諸多的不確定性，應注重以調控促發展、推進各項改革相協調。對于目前的財稅體制改革，應站在系統論的角度跳出財政看財政，弄清市場經濟體制要求的財稅體制配套，并使之在統一的各項綜合配套改革的整體框架之中，使各項體制貫通、協調運行。

三、中國金融與投融資體制動態變遷及其適應效率

對金融體制變遷路徑的分析是解讀體制改革的一條重要主線，既會涉及到金融資源配置機制的核心環節，也是保證貨幣政策調控效果和金融穩定的關鍵舉措。

對于金融體制的動態變遷問題，課題借助“最優制度安排的動態一致性和制度耦合”假說加以解讀。與漸進式經濟改革的大戰略相契合，中國金融體制改革的目標選擇同樣具有顯著的漸進性質。總體判斷，轉型時期中國金融體系發展在宏觀經濟層面（國家整體水平和宏觀管理方面）是基本有效的，表現為漸進的適應性效率，有效地促進了總量經濟成長。但在微觀層面，即促進企業投融資和成長方面，金融體系的效率指數相對較低。我們將這種行為理解為，金融改革與經濟發展存在著多重均衡關系，即分別是“供給引導型”和“需求跟進型”兩種關系作用模式同時存在，并可能在不同階段相互轉換。中國金融發展和經濟增長之間的關系呈現出“需求跟進模式”，而非“供給推動”模式；換言之，經濟發展在前，金融體系在追隨和填補由經濟發展創造出的服務需求。

從歷史發展、耦合原理和制度安排的動態一致性出發來評價金融體系的效率，轉型期中國金融體系的“需求跟進式”發展模式是相對有效的，是一種穩定與效率的均衡，為中國的經濟發展、市場化改革和新工業化革命做出了重要貢獻。但由于這種效率只是“適應性”效率而非“引導性效率”，今后中國的金融體系必須加快完成以市場效率為導向的重塑過程，在完善金融結構體系，拓展金融系統功能的同時，合理有序地推進市場化進程，構建經濟增長與金融資源配置的良性互動模式。

投資驅動型的經濟增長，通常被界定為中國經濟的典型模式，即高速增長的區域和行業投資率是驅動經濟持續增長的主要動因。然而，事實上投資的數量和質量在很大程度上取決于金融系統調動儲蓄和配置信貸的效率。因此，從投融資體制的運行和關聯機制著手來探析增長問題，將有助于明晰信貸支持宏微觀投資的功效和內在渠道，理解中國金融運行和經濟增長的內涵。

課題從規模、結構和動態效率演進等不同維度探討了中國現行投融資體制的運作機理，著重研究了信貸契約要素及其非市場化特征對投資的配置功能。在增長目標引致的投資擴張壓力下，現行間接融資體系的非市場化配置機制內生地拉動了信貸擴張；加之地方政府的財政投入和信貸干預的雙重影響，使得信貸體系對投資的配置效率有所弱化。這也與課題前期對金融發展和經濟發展的“需求跟進型”模式的判斷相吻合，轉型期中國的信貸金融體系對投資的流動性提供能力具有一定的被動性，投資快速增長被動拉動了信貸供給，而非相反。

結合目前現狀來看，制約投資體制改革進展的根本障礙仍在于體制，在于資源、特別是信貸等金融資源沒有實現合理、有序和高效的配置，表現為信貸金融資源的跨區域流動和投資的跨區域配置受到約束。破除這種障礙的關鍵在于適時、適度的培育投融資體制的市場化機制。所以，應加快信貸資源配置的市場化進程，改善信貸資源的區域與行業分配效率，促進信貸和行業投資走上良性互動的道路。

四、解讀中國外部經濟體制失衡的兩種視角

結合“兩高一低”的中國經濟發展模式，課題組成員具體探討了投資高增長和外貿持續順差的自發性和政府主導因素，從外部貿易失衡和金融資產調整兩種視角進行了解釋。

首先是傳統的貿易失衡渠道。涉及到幾個問題，匯率是否成為造成失衡的主因？何種因素在主導著中國外部失衡的格局？這種失衡格局是否可以持續等等。具體地，中國經濟目前表現出以持續的雙順差為主要特征的外部失衡，其中以貿易部門的盈余為主體，表現為所謂的“內外失衡”現象。不過，這種情況是由于中國經濟增長的階段和經濟增長的模式所內生決定的，既是中國政府出于宏觀經濟穩定、安全，而采取經濟趕超戰略的被動后果，也是經濟全球化格局下世界經濟增長模式與中國經濟系統相互作用后，施加于中國的外部約束，所必然產生的結果。從此意義來講，失衡具有持續性。

國外的學者往往將失衡歸結為人民幣匯率的低估。我們認為，這種觀點是缺乏依據的。從較深的層面來看，人民幣實際匯率短期波動僅僅是一種貨幣擾動現象，影響貿易失衡的程度有限，其他宏觀名義沖擊和貨幣沖擊對貿易波動影響更為顯著，尤其是供給方面的原因。簡言之，所謂的匯率錯位只是失衡的次要原因。所以，人民幣匯率調整并沒有必要硬釘住國外學者測算的均衡匯率進行調整，調整力度和成本應取決于中國經濟的可承受程度。

其次，從金融調整渠道來看外部失衡問題。借助研究外部失衡的最新視角“金融調整渠道”，亦即“估值效應”的理論，可以看出中國的外部失衡有著必然性。一方面，中美貿易失衡格局，在很大程度上取決于各自的資源稟賦、發展模式和階段的互補性，有其內在經濟結構的原因。另一方面，更應從國際貨幣體系的不平衡、金融資產分布格局及其動態調整的層面來看待這個問題。伴隨著國際資本流動的規模和速度的變化，國際金融市場的發展，越來越難以忽視匯率和資產價格長期性和趨勢性變動所引發的損益。比如，當前國際貨幣體系變革的壓力本身即反映了這種經濟結構的要求。從全球資產的供需結構來看，美國相對于其它國家，有更大意愿和能力對這些抵押資產進行調整和再配置。這種全球范圍內的資產配置過程帶來了復雜的財富分配效應。

針對中國匯率水平以及持有大量美國國債資產的爭議，都提醒決策層面應當充分考慮“估值效應”對中國國家資產負債表的影響。這會使得估值效應在中國資產市場，乃至整個金融市場和貨幣政策體系的運作中日益占據更加舉足輕重的作用。作為資源相對匾乏的發展經濟體，卻持續地向外輸出資本，出現了資本流轉和配置的低效率格局。

與此同時，中國的資產負債表風險在急劇增加。巨額的以外幣表示的內部資產和以本幣表示的外部負債，在本幣升值的情形下和資產價格變化的金融調整過程中，存在遭受嚴重損失的風險。尤其值得關注的是，中國對外資產收益率遠遠低于對外負債收益率，持續失衡的結構和剛性的制度結構嚴重影響著外部失衡的自我修正。

概言之，隨著人民幣形成機制市場化改革不斷推進，在全球失衡和中國自身外部資產結構調整過程中，中國必然同時面臨“硬金融資產需求”和“估值效應”兩種作用機制，為應對來自金融一體化的挑戰與機遇，我們必須做到未雨綢繆。

五、系統風險疏導與綜合配套體制改革

在三十年的改革過程中，各項制度具有一定的適應效率。然而，經濟與社會轉型過程中出現的各項矛盾和金融系統性風險也在快速積聚。回顧既往的金融改革歷程，可以發現經濟轉型漸進模式的平穩推進，得益于新增改革的成本能夠很快地向財政支付和通過國有銀行系統向金融系統轉移，從而起到轉嫁經濟領域中的風險，維持經濟平穩的運行的效果。然而這種處置風險的方式，能否得以持續？在審視各項舉措之后，顯而易見的結論是，日益顯性化的系統性風險，只能通過深化各項體制的系統性變革中得到解決。

首先，課題研究了銀行系統的風險擴散機制，根據風險傳遞機制和過程，將其界定為被動式傳染、銀行間實際業務傳染和溢出效應等不同模式，并根據不同風險類型提供不同的風險治理對策，在建立銀行存款保險制度，完善監管舉措等方面提出系統性的政策建議。

其次，實時監測房地產和股票市場等資產價格風險，將宏觀審慎監管的最新思路納入財稅、貨幣政策和金融體制改革范疇之內。比如，僅控制房貸發放和采用緊縮性貨幣政策，負面效果明顯；采用強制型限購措施也具有損失市場效率的缺點，應綜合利用貨幣、財稅、土地政策、引導消費預期等手段，實現各種調控方式之間的有效協作。

再次，積極化解地方融資平臺風險積聚，預防其成為引爆危機的源頭。地方政府投融資平臺的盛行源于中國特有的政經體制，也體現著中國各級政府驅動經濟發展模式的深刻烙印。從運行方式上看，地方融資平臺的設立受制于財政分權制度背景下的利益格局，政府的隱性擔保和預算軟約束使其擁有巨大的潛在風險。課題組從重新界定地方政府財權、事權，發展地方政府債務市場，以及按照一定標準對現存債務標準進行分類管理和擔保等具體操措施的角度，提出化解地方融資平臺的系統性對策安排；而化解矛盾和問題的根本出路，就在于深化各項體制的綜合配套改革。

六、研究成果學術價值及其社會影響

學術研究方面。課題首席專家在《經濟研究》、《世界經濟》、《Frontiers of Economics》等具有學術影響力的雜志上發表了系列研究成果，受到學界廣泛關注。其他成員也分別在《世界經濟》、《金融研究》等高質量核心期刊發表學術論文30余篇，比如子課題負責人范小云和劉瀾飚在《紅旗文稿》和《金融研究》發表有關人民幣匯率和估值效應的文章引起學術界和決策部門的高度關注。此外，還形成四十余萬字的報告1部，系統闡述財稅、金融外貿和投融資體制改革實施的核心理念、戰略布局、實施策略與執行環節的關鍵問題。

服務社會方面。圍繞課題研究，以首席專家為核心的研究小組撰寫的系列咨詢報告分別上報國務院、全國人大、人民銀行、財政部、外交部和天津市政府等機構，并得到了溫家寶總理、蔣正華原副委員長和其他高層領導批示；有關“大型跨境項目融資和項目管理比較研究”提交2010年召開的東北亞經濟論壇，并做主題演講，取得良好的社會效應。

項目名稱： 深化財稅、金融、外貿和投資體制綜合改革

項目批準號：06&ZD030

最終成果名稱：論文（集）

研究報告（未出版）

首席專家： 馬君潞

課題組主要成員：佟家棟 巴曙松 范小云 劉瀾飚 馬蔡琛 李澤廣 王博

（課題組供稿）