《促進社會公平正義的服務型政府建設和公共服務體系完善研究》成果簡介

由華中師范大學張立榮教授主持的國家社會科學基金重大項目“促進社會公平正義的服務型政府建設和公共服務體系完善研究”（批準號07&ZD030）已于2012年2月結(jié)項。

一、該項目研究的目的和意義

建設服務型政府、完善公共服務體系、促進社會公平正義，是黨的十七大作出的重大決策。因而，開展該項目的研究可以為貫徹落實黨的十七大作出的戰(zhàn)略決策、加快建設服務型政府和公共服務體系、促進社會公平正義提供理論支持、政策選擇和操作性方案。

開展該項目的研究，不僅具有上述重大現(xiàn)實意義，而且具有以下重大理論意義：有利于探索、總結(jié)服務型政府建設和公共服務體系完善的客觀規(guī)律；有利于拓展、深化服務型政府建設和公共服務體系完善的理論研究；有利于促進公共管理學科及相關學科的發(fā)展。

二、《服務型政府》專著的主要內(nèi)容及重要觀點

該專著根據(jù)黨的十七大及十七屆二中、三中、四中、五中全會精神，秉持“促進社會公平正義”的價值取向，運用管理學、政治學、社會學、經(jīng)濟學、統(tǒng)計學、數(shù)學等多學科的理論、方法和技術(shù)以及充分的文獻調(diào)查和全國性大規(guī)模實地調(diào)研所獲取的第一手信息和資料，對“服務型政府和公共服務體系”為何建設、建設什么、怎樣建設的重大理論和實踐問題進行了總體性聚焦和多維度審視，提出了8個重要觀點：

1．建設服務型政府和公共服務體系，是黨和國家面對新世紀變革態(tài)勢作出的重大抉擇和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換。

2．促進社會公平正義、實現(xiàn)基本公共服務均等化，是我國建設服務型政府和公共服務體系的基本價值取向。

3．中國共產(chǎn)黨的為人民服務思想和以人為本的科學發(fā)展觀，是我國建設服務型政府和公共服務體系最直接、最具現(xiàn)實指導性的理論基礎。

4．缺乏統(tǒng)一的標準體系及實施規(guī)劃，是我國當前建設服務型政府存在的兩大瓶頸性問題。

5．加快服務型政府建設的主要現(xiàn)實著力點，是完善公共服務體系。

6．完善公共服務體系的指導原則，是符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)。

7．完善公共服務體系的模式選擇，是包容型公共服務模式。

8．完善公共服務體系的根本性舉措，是緊緊圍繞現(xiàn)階段最廣大人民群眾“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”等“五有”基本公共服務需求，進行“組合拳”式的制度創(chuàng)新。

三、《服務型政府》專著的主要學術(shù)創(chuàng)新及重大政策建議

該專著對“服務型政府建設和公共服務體系完善”問題進行了符合邏輯的思想演繹和細致精深的學術(shù)開掘，取得了積極成效，主要表現(xiàn)在以下6個方面：

1．采用了新工具。比如，采用“5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型構(gòu)建中國服務型政府的標準體系、采用“服務三角”模型構(gòu)建新型農(nóng)村公共服務體系建設的國家標準、采用比較經(jīng)濟學中的DIM工具研究農(nóng)村公共服務電子化供給模式、采用指數(shù)模型檢測縣級政府的基本公共服務績效等。

2．探索了新范式。即把規(guī)范研究與實證研究相結(jié)合，著力實證研究，而且這種實證研究不滿足于簡單的數(shù)字比較和比例描述，而是進行細致深入的統(tǒng)計分析和科學規(guī)范的計量模型構(gòu)建，并且嘗試著將結(jié)構(gòu)方程等數(shù)學方法引入研究之中，探索構(gòu)建了“變量定義→模型構(gòu)建→假設陳述→實證檢驗→結(jié)果分析→政策建議”的公共管理問題研究范式，這就使得實證研究的方法更為科學、過程更為嚴謹、結(jié)果更為精準、政策建議更具針對性。

3．作出了新論證。比如，在評述和借鑒學術(shù)界關于“服務型政府”含義的觀點的基礎上，對“服務型政府”這一關鍵概念進行了新的詮釋，認為“服務型政府”概念的理論內(nèi)涵不僅表現(xiàn)為以公民本位和社會本位為理念、以服務人民為宗旨、在依法全面履行政府職能的過程中突出公共服務、承擔服務責任，而且表現(xiàn)為“以民主憲政體制為依托”，即政府機關及其工作人員必須遵從憲法的規(guī)定和精神，如正當性、多樣性、財產(chǎn)權(quán)、公平保護等。這種詮釋和論證，在國內(nèi)學術(shù)界具有創(chuàng)新性。

4．創(chuàng)立了新命題。該專著指出：“服務型政府建設的理論基礎由直接依據(jù)與間接借鑒共同生成”；“實現(xiàn)服務型政府建設方式由地方自主性探索向中央規(guī)劃性推進的根本轉(zhuǎn)變”；“服務型政府的‘5×1’系統(tǒng)權(quán)變模型”；“基于‘服務三角’模型的新型農(nóng)村公共服務體系”；“政府提供普惠、均等的基本公共服務是其法定義務”；“以公共需求的優(yōu)先序改善公共服務的供給結(jié)構(gòu)和制度安排” 、“以市場化推動公共服務供給主體和方式的多元化”、“以信息化促進公共服務的科技化”；等等。這些命題在國內(nèi)學術(shù)界具有獨到性。

5．提出了新見解。該專著提出，以“包容性增長”為核心理念的包容型公共服務模式有三個實質(zhì)性內(nèi)核，即“社會性公共服務支出和經(jīng)濟性公共服務支出配比適當”的公共服務支出模式、“廣覆蓋、保基本”的公共服務消費模式、“政府主導、多元協(xié)同”的公共服務供給模式；該專著還提出，應當根據(jù)規(guī)劃能力、資源汲取能力、資源配置能力、執(zhí)行能力、危機管理能力等亞能力對政府公共服務能力影響力的大小，有針對性地建設和提升政府公共服務能力；應當按照可靠性、反應性、關懷性、監(jiān)督性等服務質(zhì)量維度的重要次序，制定和實施相應的服務質(zhì)量改進策略；等等。這些見解在國內(nèi)學術(shù)界同樣具有新穎性和獨到性。

6．發(fā)現(xiàn)了新領域。隨著研究活動的推展和實證調(diào)研工作的深化，該成果發(fā)現(xiàn)了一些新的具有重大理論和應用價值的研究領域，如服務型政府建設標準的分層性研究、可測性研究、實驗性研究；又如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)公共服務一體化，需要聯(lián)動突破四大難題，即農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民財產(chǎn)性收入問題、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤與保證耕地質(zhì)量問題、進城農(nóng)村人口土地承包權(quán)、宅基地退出和補償問題、進城穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)村人口的市民化問題；等等。

該專著在進行細致精深的學術(shù)開掘的同時，注重回應國家發(fā)展的戰(zhàn)略需求和廣大人民群眾的現(xiàn)實關切，以契合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的時代方位、促進社會公平正義的價值定位、鞏固黨的執(zhí)政地位等“三位一體”的視角，全面系統(tǒng)地進行務實管用的對策探尋，提出了100余條政策建議，其中具有鮮明全局性、戰(zhàn)略性、關鍵性和針對性的重大政策建議有以下25條。

1．針對當前服務型政府建設存在的“缺乏統(tǒng)一的標準體系”的瓶頸性問題，該專著在國內(nèi)學術(shù)界率先嘗試性地提出和構(gòu)建了由5個一級標準指標、25個二級標準指標以及若干三級標準指標構(gòu)成的“中國服務型政府標準體系”。

2．針對當前服務型政府建設存在的另一個瓶頸性問題即“缺乏國家層面的總體規(guī)劃和實施方案”，該專著在國內(nèi)學術(shù)界率先以頂層設計、整體規(guī)劃、統(tǒng)一領導、理性操作為旨趣，系統(tǒng)地提出了“加快服務型政府建設的中長期規(guī)劃（2011—2020年）：基于5個層面的14條政策建議”以及“加快服務型政府建設的近期實施綱要（2011—2015年）：基于6個維度的7條政策建議”。

3．要遵循五項基本原則加快服務型政府建設。一是堅持以人為本、執(zhí)政為民，把維護人民群眾的根本利益作為工作的出發(fā)點和落腳點；二是堅持與完善社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，與建設社會主義民主政治和法治國家相協(xié)調(diào)，與國家現(xiàn)代化建設中長期戰(zhàn)略相統(tǒng)一；三是堅持解放思想、實事求是、與時俱進，正確處理繼承與創(chuàng)新、立足國情與借鑒國外經(jīng)驗的關系；四是堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性，在中央的統(tǒng)一領導下，鼓勵地方結(jié)合實際改革創(chuàng)新；五是堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進，做到長遠目標與階段性目標相結(jié)合，實現(xiàn)由量的積累向質(zhì)的提升發(fā)展。

4．要加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成服務型政府的職能結(jié)構(gòu)。關鍵是要調(diào)適政府的維護性職能、經(jīng)濟性職能、社會性公共服務職能三者之間的比例。政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的總趨勢為：控制和降低維護性公共支出，穩(wěn)定經(jīng)濟性公共支出，增加社會性公共服務支出。通過調(diào)整，逐步實現(xiàn)社會性公共服務支出占政府財政支出總額的45％及以上，達到中等收入國家的平均水平。

5．要深化政府機構(gòu)改革，形成科學的公共服務決策與執(zhí)行體制。即要繼續(xù)探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，加強政務綜合管理，同時探索實施大部門體制內(nèi)部分離決策部門的執(zhí)行職責改革。合理調(diào)整地方政府層級結(jié)構(gòu)，使省級政府和縣（市）政府成為中央政府公共服務決策的執(zhí)行層級；取消地級層級或?qū)嵭惺锌h分治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向自治單位轉(zhuǎn)變。通過體制改革，強化省級政府在本轄區(qū)公共服務方面決策、統(tǒng)籌職責，縣級政府成為執(zhí)行中央和省級政府公共服務決策、擔負本轄區(qū)公共服務基礎設施建設和管理職責的基層政府。此外，還要推進和深化財政上的“省直管縣”改革，使之向行政上的“省直管縣”體制過渡，從而為進一步發(fā)揮縣級政府提供公共服務方面的作用創(chuàng)造優(yōu)良的體制條件。

6．要抓緊研究制定全國性的基本公共服務均等化戰(zhàn)略規(guī)劃和實施方案。即首先要明確基本公共服務的范圍，制定全國統(tǒng)一的基本公共服務最低標準，設置專門的工作時間表，使基本公共服務覆蓋到全體成員；然后在正視基本公共服務水平存在一定差距的前提下，先行在全國統(tǒng)一制度安排，解決不同省份、不同部門各自制訂政策口徑不統(tǒng)一，跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域?qū)�接困難的問題；最后通過制度創(chuàng)新，逐步縮小基本公共服務在城鄉(xiāng)、區(qū)域及不同社會群體之間的差距。配合基本公共服務均等化戰(zhàn)略規(guī)劃的實施，要研究建立基本公共服務數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測體系。

7．要按照公共服務職責與財權(quán)相匹配、支出管理責任與財力相匹配的原則，完善財政管理體制。即要明確中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在提供義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境等公共服務方面的“公共服務職責”和“支出管理責任”，健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制，理順各級政府間財政分配關系。與此同時，規(guī)范和完善中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。建立區(qū)域均衡導向的財政投入機制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障。加強中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理，逐步減少中央各部委提供公共服務的支付責任，強化其政策規(guī)劃、指導和監(jiān)督職能。建立監(jiān)督評價體系，著力提高中央財政轉(zhuǎn)移支付效果。

8．要推行以公共服務為主要內(nèi)容的政府績效評估體系和行政問責制度。政府績效評估體系應當包括義務教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共就業(yè)服務、最低生活保障、社會救助等方面的單項和綜合評估。要優(yōu)化評估框架，完善評估程序，健全評估機制，將社會公平正義實現(xiàn)狀況和人民群眾滿意程度作為評估首要標準，保證評估體系發(fā)揮應有作用。此外，要將績效評估的結(jié)果與干部的選拔、任用、激勵相聯(lián)系，在此基礎上建立和實施嚴格的行政問責制度，加強政府對公共服務供給的監(jiān)管職責。

9．要按照政事分開、事企分開、管辦分開、營利性與非營利性分開的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃和分類推進科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位改革。通過改革，形成公益目標明確、投入機制完善、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、微觀運行高效、監(jiān)管制度健全的事業(yè)單位管理體制和運行機制，確保政府公共服務職責的充分實現(xiàn)。

10．要按照“包容性增長”的核心理念，結(jié)合我國國情，借鑒世界各國建設公共服務體系的經(jīng)驗教訓，選擇和建設“公平和效率相互依存、和諧包容”的公共服務體系模式即“包容型公共服務模式”。

11．要立足于國家層面，構(gòu)建起由公共服務組織機構(gòu)子系統(tǒng)、范圍標準子系統(tǒng)、設施條件子系統(tǒng)、運行機制子系統(tǒng)、法規(guī)制度子系統(tǒng)等5大子系統(tǒng)構(gòu)成的公共服務體系宏觀框架。

12．要在全國范圍內(nèi)構(gòu)建“1+9+1”義務教育新模式，即“學前一年+九年義務教育+初中后一年職業(yè)培訓”的11年制免費教育模式，擴展“學有所教”的內(nèi)涵。

13．要著眼于國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局，統(tǒng)籌構(gòu)建提高勞動者工資、降低居民稅收負擔與消除導致收入分配不合理的體制和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)全體人民“勞有所得”的政策體系和工作機制。

14．要以促進就業(yè)為經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先戰(zhàn)略，健全勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)相結(jié)合的機制，創(chuàng)造平等就業(yè)機會。

15．要健全完善和強力推行工資集體協(xié)商制度，確保一線職工分享企業(yè)發(fā)展成果，形成和諧穩(wěn)定的企業(yè)勞資關系。

16．要設立勞動工資與通貨膨脹之間相關度的測算系數(shù)標準，進而適時調(diào)整企業(yè)職工工資標準，形成企業(yè)職工貨幣工資與物價指數(shù)掛鉤的聯(lián)動機制。

17．要以農(nóng)村為重點，將基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，積極推進城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化。

18．要按照社會主義制度的本質(zhì)要求，完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，擴大保障覆蓋面，提高保障標準，努力實現(xiàn)最低生活保障在較高水平上應保盡保。

19．要建立和實行政府主導、覆蓋全民的由國民年金制度和名義賬戶制度構(gòu)成的基本養(yǎng)老保障制度。

20．要制定和實施嚴格的保障性住房建設巡查、考評、約談和問責制度，確保保障性住房建設任務落到實處。

21．要以實現(xiàn)廣大農(nóng)民自身發(fā)展和公平發(fā)展為目標，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進城鄉(xiāng)公共服務一體化。

22．要創(chuàng)新公共服務供給方式，引入競爭機制，實現(xiàn)公共服務供給主體和供給方式的多元化。

23．要加快公共服務信息化建設，改善和優(yōu)化公共服務供給的技術(shù)手段。應將工作的重點定位于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立全國統(tǒng)一的公共服務供給信息平臺。此外，還應抓好政府公共服務流程再造工作，推進政務公開，增強公共服務供給的透明度。

24．要加快公共服務相關立法步伐（如研究、制定《基本公共服務均等化法》等），努力實現(xiàn)中央政府及地方各級政府公共服務職責和行為的規(guī)范化、法制化。

25．要加大公務員教育培訓力度，增強公務員的人民至上觀念以及公共服務的意識和技能。

四、《服務型政府》專著的學術(shù)價值和應用價值以及社會影響和效益

該專著致力于將規(guī)范研究與實證研究相結(jié)合、定性分析與定量分析相協(xié)同，尤其注重深度的統(tǒng)計分析和科學的計量模型構(gòu)建，由此探索創(chuàng)建的“變量定義→模型構(gòu)建→假設陳述→實證檢驗→結(jié)果分析→政策建議”的公共管理問題研究新范式，具有重要的社會科學研究方法變革、創(chuàng)新價值。

另一方面，該專著創(chuàng)立的新命題、提出的新見解、發(fā)現(xiàn)的新領域，同樣具有重要的學術(shù)價值。

此外，該專著提出的“中國服務型政府標準體系”、“加快服務型政府建設的中長期規(guī)劃及近期實施綱要建議”、“新型農(nóng)村公共服務體系建設的國家標準”、“縣級政府基本公共服務績效評估指標體系”、“縣級政府公共服務能力建設方案”等政策建議和操作性方案，具有重大的應用價值；一些政策建議（該專著的前期成果）已被中央機構(gòu)編制委員會辦公室（行政管理體制改革司）、湖北省人民政府、江西省人民政府等中央和地方黨政機關采用，產(chǎn)生了顯著的社會效益。

（課題組供稿）