《和諧社會建設中的利益沖突及其法律調整研究》成果簡介

由中國政法大學趙旭東教授主持的國家社會科學基金重大項目“和諧社會建設中的利益沖突及其法律調整研究”（批準號05&ZD025）已于2012年2月結項。

經過課題組持續的研究，本項目產生的成果主要包括：1份課題總報告、5部專著（包括已出版和未出版）、8篇《成果要報》送審稿（其中兩篇被正式刊載）、14篇調研報告（其中兩篇全國政協提案報告）、50多篇學術論文和5份立法建議書。其中，“課題總報告”是本項目的最終成果。

“課題總報告”將各子課題的研究成果按照相對統一的格式進行凝練，以相對簡潔的方式集中展示個各課題的研究成果。全文共57萬余字，分成“導論”和七個“子課題報告篇”。

一、該項目研究的目的和意義（略寫）；

本項目響應黨中央的號召，以豐富和發展社會主義和諧社會理論為理念、以落實和解決和諧社會建設中的現實矛盾和重點問題為抓手，以“和諧社會建設中的利益沖突”為切入口，運用法學、政治學、社會學等多學科的分析方法，把各種類型利益沖突的調整和解決具體落實到各個部門法中，并提出建立健全和諧社會建設的各種法律對策和立法建議。

本項目圍繞著“建設社會主義和諧社會”這一黨的理論創新，用法學為主的傳統學科理論進行闡釋和注解，深化和充實和諧社會的相關理論體系。同時，以和諧社會建設為指針，從其對立面挖掘影響和諧的各種沖突因素，以一種反視覺的角度來尋找各個學科的時代使命。通過法律調整為主的方式來化解利益沖突，以促進社會和諧。該項目研究既要完成細膩的理論論證，同時又要提出建設和諧社會的具體法律使命和任務措施。理論和實踐相結合、正面與反面相結合、境內與境外相結合、普遍性與特殊性相結合，既是一次角度全新的理論深化、更是一項解決實際問題的實務探討，從理論和實務兩個層面為“和諧社會理論體系”和“和諧社會建設偉大實踐”貢獻素材和力量。

二、研究成果的主要內容、重要觀點、對策建議（詳寫）；

課題總報告是在7個子課題總結報告的基礎上編輯而成，主要內容分為了法理學篇、民商法篇、行政法篇、訴訟法篇、勞動與社會保障法篇、環境法篇和公共管理篇等7大部分，各部分內容基本按照“提出問題、分析問題和解決問題”的體例編寫，相應的主要內容、重要觀點和對策建議簡介如下：

（一）法理學篇

該篇是本課題的基礎性研究部分，研究重點是從理論層面闡釋和論證“和諧社會”、“利益沖突”及“法律調整”三者之間的關系，為其他子課題的研究奠定基礎。相關的論證結論包括：

1、法治建設是社會主義和諧社會的內在要求，構建和諧社會必須以法治為必要途徑，法制建設的最終歸宿便是實現和諧社會。

2、和諧社會并非是完全沒有沖突的社會，而是沖突得到及時、合理、有效解決的社會，構建和諧社會必須以及時、有效解決利益沖突為必要前提。

3、在現代社會背景下運用法律手段對其利益沖突進行調整是最為有效的方法之一。具體而言：應建立公正的利益分配法律制度，包括財稅、社保、弱勢群體保護、壟斷行業監管、勞動力流動等制度；完善司法調整，如完善司法獨立、司法監督、人民陪審員制度、訴訟程序制度等；完善行政法調整，通過行政復議、行政裁決、調解、信訪、仲裁等途徑對公民之間、公民與政府部門之間的糾紛與矛盾進行解決；重視專門法調整，充分發揮民間團體、社會組織等運用仲裁和調解等機制解決利益沖突問題。

（二）民商法篇

該篇重點研究土地征收和城鎮房屋拆遷問題，相關的內容及對策主要包括：

1、關于農村土地征收

土地征收的相關主體存在著普遍的利益沖突，包括：中央政府與地方政府之間、政府與被征地村集體及農民之間、用地單位與被征地村集體及農民之間的利益沖突。

造成沖突的原因主要有：第一，公共利益的界定過于抽象，給地方政府的征地拆遷行為留下了比較大的自由裁量空間，使征地拆遷范圍過寬；第二，征地程序不夠規范，程序簡單、抽象、不透明，沒有目的合法性審查程序，被征地者在整個征地過程的參與程度不夠等；第三、征地補償安置標準不合理；第四，征地中缺乏有效的權利救濟。

相應的對策建議包括：第一、規范土地征收目的和范圍，完善對公共利益的法律調整；第二、規范土地征收的程序，增加事業認定程序、完善公告制度、增加相關人參與程序、明確規定違反法定程序的法律后果；第三、提高土地征收中的補償安置水平，增加補償方式、擴大補償范圍、以市場價格補償；第四、妥善解決補償安置的后續性保障，建立長效保障機制。

2、城鎮房屋拆遷

城市房屋拆遷過程中，由于價值目標不同，導致拆遷人與被拆遷人之間、政府與拆遷人之間、被拆遷對象之間都存在著利益沖突，容易導致影響和諧的事件發生。

沖突的原因在表層意義上是由于拆遷補償標準不合理、政府遁形、政績考核辦法不科學、行政監督機制不到位、被拆遷人救濟渠道受阻等，但深層次的原因則是公權力與私權利、商業利益與生存利益、以及短期利益與長期利益的矛盾沖突。

化解沖突的具體對策包括：第一、引導從壓制型到回應型的法律秩序，強調通過平等協商、對話的方式，達成權利與權利之間、權利與權力之間的平衡；第二、政府應在城市房屋拆遷中準確定位；第三、明確公共利益的界定；第四、以公正補償原則為基礎建立合理拆遷補償標準；第五、制定拆遷程序規范拆遷行為；第六、保障司法獨立性發揮司法化解利益沖突作用。

（三）行政法篇

該篇主要研究城市管理問題，重點關注城市攤販管理和城市流浪乞討人員救助管理，主要內容有：

1、關于城市攤販管理問題

城市化過程中，城管與攤販的沖突呈現出常態化、暴力化和惡性化的特征，影響到了社會的和諧與穩定。該沖突折射出城市有序發展和流動攤販生存權之間的緊張關系，更暴露出弱勢群體在社會保障缺位的情況下如何解決就業的問題。

造成沖突劇烈的具體原因有：城管執法沒有統一明確可適用的法律，城管執法在執法范圍、行政職權、管理體制等無明確的法律制度規范，導致城市決策者盲目、專斷；城管執法人員素質不高、負擔過重，執法過程缺乏有效監督等問題。另一方面小攤販也存在自身缺乏城市責任感、欠缺公民意識、不維護公共生活環境等問題。

化解該項沖突的法律對策主要有：制定統一適用的《城市管理法》，對執法理念、執法范圍、執法權限、執法體制、執法程序、執法方式、執法監督、執法人員資格、法律責任等內容進行詳細規定；加強城市決策民主化、公開化，保障行政決策過程中的參與性、互動性、協商性和可選擇性；培養小攤販的公民責任意識，建立攤販行業自治組織，推動攤販小區自治化等。

2、關于城市流浪乞討人員救助管理問題

流浪乞討人群近年來呈不斷上升趨勢，且其中絕對數量為職業乞討人群和低齡乞討人群，救助管理由于體制上的限制、規范上的空白和執行上的操作難度等一系列問題正在面對一個艱難的時期，甚至正身處一個尷尬的境地。

其具體原因主要有：流浪乞討的歷史傳統與社會現實聯合作用，產生了這樣一個群體，影響了救助管理工作的效果；現行法律法規不健全、不完善，操作性不強，救助管理手段、內容規定較為單一，不具有較強的針對性；政府救助管理職能轉變不到位，救助管理制度不完善；救助管理對象范圍不明確，缺乏統一規范等。

相應的對策包括：準確定位和理解救助管理制度性質和職能，將臨時救助制度與流出地政府、民政部門、兒童保護機構、殘疾人保護機構、社會福利機構等機構的完善流浪乞討人員的深度救助制度相銜接；擴大救助對象的范圍，分類管理，并建立救助與就業聯動機制；規定受助人員的法律救濟途徑，規范救助站行政救助行為的程序；建立規范乞討的法律體系，制定和完善相應的法律法規以打擊處罰強討惡要、尋釁滋事、組織教唆、脅迫未成年人乞討，或以乞討為掩護實施偷盜、詐騙、搶奪、敲詐勒索等違法犯罪活動。

（四）訴訟法篇

該篇結合廣泛的實踐調研，主要研究了法官與當事人關系、法院調解、再審程序、訴訟費用以及民事證據立法中的事實認定等5個重要制度。

1、關于法官與當事人關系問題

根據對沿海、內地以及西部九個省的基層、中院從事民事審判工作的法官和參與民事訴訟的當事人進行了問卷調查顯示：法官與當事人之間存在著很大程度的互相不信任。

當事人不信任法官的主要原因是：法院主導、法官支配的訴訟模式，部分法官職業能力和職業道德上存在的瑕疵，法官往往會受到外界力量的綜合影響等。而法官不信任當事人，一方面是當事人追求自身利益以及通過一切途徑以期望得到個人利益最大化、損失最小化的結果，另一方面主要是當事人法律素質不高。

對此，相關的建議包括：在我國民事訴訟法中確立誠實信用原則，在總則部分增加誠實信用的規定，在分則部分規定對誠實信用原則的具體要求，一方面是對當事人的規制，如確定當事人的如實陳述義務，禁止濫用訴訟權利的行為，排除以不正當行為形成的訴訟狀態；另一方面是對法官的規制，如規制法官濫用自由裁量權，指導法官行使釋明權，防止突襲性裁判等

2、關于法院調解

我國法院調解具有濃厚的政治化色彩，調解工具主義與當事人權利救濟訴求之間的價值追求不同，調解結果的模糊性與法院調解“事清責明”原則之間存在矛盾，主審法官調解與程序公正、實體公正要求之間的存在矛盾，導致“以判壓調”、“以拖壓調”情形屢見不鮮。

造成上述矛盾的原因主要在于：司法服務于政治是我國政治體制下的一個特征，調解工具主義思想的指導，“事清責明”原則本身存在缺陷，主審法官調解制度存在缺陷，以及法官隊伍的年輕化給調解工作帶來了負面影響等。

相關對策主要有：重塑調解理念，回歸調解的當事人主義定位，糾正調解工具主義思想；建立權利保護機制，在調解自愿的基礎上賦予法院一定限度的干預權，建立對惡意調解的預防糾正制度；改革主審法官調解制,建立調、審適度分離的調解模式，借鑒國外ADR制度聘請特邀調解員參與案件調解工作。

3、關于再審程序問題

再審程序暴露出很多沖突，主要表現為：申請再審訴權化與維護法院裁判權之間存在沖突、司法需求與司法資源之間存在沖突、審判權與檢察監督權之間存在沖突、再審案件高效處理與程序公正之間存在沖突等。

主要原因在于：再審審查階段是無需繳納任何費用的，再審程序本身的完善和民眾對于再審救濟的訴求強烈，法院駁回再審與因檢察機關抗訴并存的現象屢屢出現，引發了當事人對法院再審審查工作的質疑，審查期限的規定導致部分法院急于結案，不嚴格遵循再審審查程序的立法規定等。

相應的法律調整措施包括：科學確定現行再審審查程序的價值與功能；完善再審案件啟動程序；理順再審審查組織架構；規范再審審查的內容；完善再審審查的程序，設置繁簡分流程序，增加獨任法官審查方式；合理適用審查方式，規范適用程序；調整審查期限，注重實際效果；完善再審審查后的處理方式。

4、關于訴訟費用問題

法院的收費利益與當事人利益之間存在沖突，法院超標準收費的現象依然存在，法院利益與國家、地方財政利益之間存在矛盾，影響了法院正常的業務開展。

造成目前訴訟費用征收中利益沖突原因包括：司法預算地方化導致法院經費缺乏保障，地方財政對同級法院的司法投入的比例較少，人民法院的“業務補助經費”逐步減少。政府必須加大對法院的財政撥款力度，但是結果卻并不樂觀。

相關的對策包括：逐步割斷人民法院與地方財政的關系，取消司法預算地方化，實施司法預算國家化；減少或取消訴訟費用省級統籌的比例，并取消從“業務補助經費”中建立備用金制度的規定；加大國家對訴訟費用的監管力度，加強懲戒措施。

5、關于事實認定程序

在民事訴訟的事實認定程序中存在著利益沖突：我國沒有特免權的明確規定，證人的基本權利受到忽視；法官廣泛的自由裁量權與當事人提高事實認定透明度之間存在沖突；證據制度的公眾可接受性與證據制度法治化、科學化之間存在沖突。

主要原因在于：沒有正確處理個案公正與社會整體正義之間的關系；沒有科學合理地配置法官的自由裁量權；片面強調借鑒國外經驗，忽視了本國國情。

相應的對策包括：制定適合國情的證據規則；建立證人作證特免權制度；科學合理地規定法官自由裁量權，規范封閉型裁量權的行使，增加開放型裁量的規定，關注證據制度的協調功能；加強訴訟程序的可參與性，使當事人有機會對法官行使自由裁量權的結果施加影響；增強證據規則的大眾認可度。

（五）勞動與社會保障法篇

該篇主要從勞動合同關系、集體勞動關系以及社會保障關系等3個層面進行研究，并主要就農民工工資拖欠、集體談判、養老保險立法等問題進行了深入探討，主要內容包括：

1、關于勞動合同關系

勞動合同關系中的利益沖突在當下我國的勞動和社會保障領域顯得尤為突出，并且產生了一系列的問題。以建筑行業農民工為例，存在著：不及時足額給付工資的現象較為嚴重；不遵守法定工休制度，勞動者的健康和壽命被透支、破壞和減損了職場的工作規律等，出現“過勞死”現象；不顧工人的生命和財產安全，任意延長工作時間、任意取消各種安全保障措施，引發各種安全事故；女性職工權益保護和童工等特殊勞動者問題值得注意。

造成沖突原因包括經濟、社會、政策和法律等一系列問題，如建筑行業農民工工資領域的原因就包括：城鄉二元體制下的農民工尷尬境遇，改革政策中的強資本與弱勞動，缺失的社會信用體系等。

故建議：健全責任體系，引入刑法責任和行政法責任，對私法責任進行微調；進入有針對性的制度建構，在行政、司法、檢察三方面同時展開，構筑維護農民工利益的多重保護。

2、關于集體勞動關系

集體勞動關系中的利益沖突表現為：企業民主管理中的利益沖突，職工參與管理對公司高層來說是一個巨大的挑戰；集體協商中的利益沖突，主要表現為勞資關系的惡化和緊張，勞動者群體性事件頻發。

主要原因是勞動者集體權的現實存在與勞動集體權的制度供給之間存在沖突和緊張關系，一方面，勞動者集體維權是自由基本權，更是社會基本權；另一方面，勞動者集體維權的制度并不順暢，勞動者自發維權的沖動越來越明顯。

法律調整的重點在于保障勞動者的集體權利，既在制度上賦予勞動者相應的權利和義務，又在實務中提供配套的體制和資源。完善我國集體合同立法及集體協商制度，建立勞動者團體交涉主體及程序的法律制度，明確仲裁機構與政府的定位，進一步改革工資集體協商與完善分配制度。

3、關于社會保障關系

社會保障關系中利益沖突的關鍵在于個人與社會在福祉上的巨大沖突，并進一步演化為不同利益團體之間的現實沖突。以養老保險為例：在覆蓋范圍上，目前以企業職工養老保險為主，忽視了一些人群的利益；個人賬戶上，有眾多因素影響著個人賬戶，使個人付出的與回報的存在沖突；統籌基金上，在地方養老保險基金分散獨立的情況下，在全省范圍內是否統一使用或歸攏為一個基金。

養老保險領域沖突的原因包括：農民本身基本養老保險制度存在缺失，農民工養老保險得不到保障；被征地農民的養老保險存憂；機關事業單位的干部離退休待遇制度與社會發展趨勢不符。

相關的法律措施包括：建立養老保險的多元立法體系，基本養老保險可單獨立法，補充養老保險的制度設計和立法仍然要在基本養老保險清晰定格的情況下來展開；界定清繳費主體、確定合理的繳納費率、建立跨地區的繳費接續制度；進一步明晰對養老基金的投資限制，建立健全養老基金的監督管理機制，賦予有條件的私人救濟權利。

（六）環境法篇

該篇在調研的基礎上，重點研究現代文明與傳統文化、國家與地方、公民健康與財產權益、企業環境法律賠償責任與公民環境權利保障等四組關系的利益沖突與法律調整。

1、環境資源法與少數民族傳統的利益沖突

法律對環境資源的保護與當地民眾傳統生活、發展方式之間存在不可調和的矛盾。原因包括：對刀耕火種耕作方式存在認識誤區；傳統權利意識的慣性與國家利益權重的增大；人獸之爭的開始與白熱化等。我國在落實現代化、生態主義的過程中，有可能出現方式與手段的偏差，或是生態主義本身尚存在不可克服的缺陷。

相關的法律對策主要有：完善民族區域自治法，在實質層面吸收少數民族地區的風俗習慣；在立法和執法中重視環境法的地域性；采取多元形式還利與民，通過有效手段使他們在國家保護環境資源的過程中獲得經濟收益，提高生活水平。

2、國家與地方政府的環境利益沖突

主要表現為基層環保官員普遍持有較高的環保意識并熟知國家的環境法律法規，但是卻在實務中普遍采取變通或“隱形違法”手段來進行“環境管理”，甚至以隱蔽的方式暗示、鼓勵公民公開反對上級政府的環保決策；

其原因，一方面是環境執法中的地方保護主義，地方政府出臺土政策對抗環境保護法或者以個別方式阻擾、干涉環境行政部門行政執法；另一方面是地方領導政績觀、地方自身利益和貪污腐敗在作祟。

相應的法律調整主要是以運用地方政府的法律責任來協調地方政府的不同環境責任之間的沖突，同時對地方利益尤其是地方經濟利益加大疏導力度。

3、公民環境健康與財產保護的利益沖突。

公眾環境健康被侵害事件屢見不鮮，公眾環境健康被害救濟空洞化，在重環境財產性損失賠償，輕視或無視環境健康損害賠償的傾向等。原因是：環境健康損害潛伏期長、隱蔽性更強，相比財產損失的可視性、可評估性弱；環境健康公共服務不足；預防和救濟環境健康損害的立法不健全。

相應的對策包括：制定專門的環境健康損害賠償法規，充分重視并提供有力的、便于實現的環境健康損害司法救濟及救助；解決環境醫學鑒定、健康損害判斷標準等關鍵問題，規范健康損害的診斷鑒定程序與標準；明確健康受害者請求精神損害賠償的權利，建立環境污染責任保險制度和環境健康損害賠償基金制度。

4、企業環境責任與公民環境權的利益沖突。

企業環境污染事故頻發標志著我國已經進入了環境風險的高發期，企業污染損害賠償責任與公民環境權益保障利益沖突越演越烈。主要是由于現行環保法律法規偏軟，對違法企業處罰額度過低，不利于調動企業的責任意識，亦不利于保護人民的環境權益。

相關的法律調整主要是建立企業環境責任保險制度，制定專門的《環境責任保險法》，確立強制保險或自愿保險、保險責任期間、保險賠償責任限額、索賠和理賠程序等相關制度。

（七）公共管理篇

該篇主要研究了教育公平和醫患糾紛問題，主要內容包括：

1、關于教育公平

每個民眾都應有平等接受教育的權利和機會，然而，我國的民眾所享有教育的機會、過程出現明顯的不平等，主要包括城鄉教育發展不平衡、階層教育發展不平衡、地區教育發展不平衡、不同階段和類型教育的資源配置失衡。

產生教育不公平的原因如：城鄉二元的戶籍管理制度是一層屏障；教育管理制度存在缺陷，尤其是重點和非重點分類管理體制導致兩極分化嚴重，教學評估體系不科學、不公平，中小學校間的不公平競爭；教育產業化政策的制定和實施擴大了我國高等教育中的不公平；人情關系等非正式性制度安排是一大弊病。

相關的法律對策包括：建設完備的教育法規體系及公平合理的教育政策，以法律的手段強有力地保障每一個公民受教育的平等權利以及教育過程和教育結果的公平性；改革教育管理體制，著重解決學校行政化嚴重的問題，修改《教育法》等相關法規，使學校與行政分離，推動學校向多元化發展；通過立法鼓勵、支持社會力量辦學，為民辦學校提供公平的發展環境；健全教育資助制度和救助體制，關注弱勢群體的教育問題。

2、關于醫患糾紛問題

現階段普通民眾看病難、看病貴已成為老生常談的問題，醫患關系緊張已成為當今社會的主要矛盾之一，規制制藥廠、藥品、醫生、醫院等醫療參與者迫在眉睫。

造成醫患關系緊張的原因復雜多樣，如醫院、醫生醫德喪失；醫療鑒定等相關立法上存在問題；保護患者權利的法律法規不成體系，缺乏最基本的患者權利概念和保護原則，導致受害患者利益訴求渠道不暢通；缺乏對醫療責任保險強制性規定。

建議的法律調整措施主要有：在立法上對有關患者權利的法律法規進行清理，確立患者生命健康權利至上的立法原則；建立符合我國國情的醫療責任保險制度；在司法上建立患者權利爭訟的快速解決機制，設立醫患糾紛合議庭，綜合運用法律、行政、仲裁等手段，建立醫患糾紛快速解決機制，嚴格規范法院審理醫患糾紛的審限；實行律師對醫患糾紛案件的法律援助制度；盡快在全國范圍內推行醫患糾紛調解制度；推廣仲裁在解決醫患糾紛中的運用。

三、成果的學術價值和應用價值，以及社會影響和效益（略寫）

（一）成果的學術價值

1、挖掘和豐富了社會主義和諧社會的相關理論。

2、凝練和完善了社會主義和諧社會建設中的法治理念。

3、論證和凸顯了和諧社會建設中利益沖突的法理本質和法治使命。

4、分析和歸納了和諧社會建設中利益沖突的類型和法律調整途徑。

5、探索和嘗試了多學科綜合運用詮釋黨的理論創新的分析思路。

6、創新和實踐了從解決利益沖突入手以實現社會和諧的論證角度。

（二）成果的應用價值、社會影響和效益

1、提出了和諧社會建設中重大利益沖突的部門法調整對策。結合社會實際和實地調研的情況，對征地拆遷、城市管理、勞資糾紛、社會保障、環境資源、教育公平、醫療糾紛、再審制度、調解制度、訴訟當事人關系等重點問題進行集中研究。有針對性地提出建立、健全民商法、行政法、勞動和社會保障法、環境資源法、訴訟法等法律法規的法律對策、立法建議和具體法律規則。

2、重要階段性成果通過有效渠道服務國家決策。本課題有兩篇報告入選全國哲學社會科學規劃辦的《成果要報》并報黨和國家領導人研閱，分別是《當前群體性環境健康損害糾紛處理面臨的兩難困境及對策建議》（2011年第67期，總第758期）、《化解征地利益沖突與糾紛的法律路徑選擇》（2011年第72期，總第763期）。中央有關領導同志對《化解征地利益沖突與糾紛的法律路徑選擇》作出了重要批示，社科規劃辦向中國政法大學黨委發來了通報表揚函。

3、相關研究成果和立法建議書為國家立法工作提供借鑒。課題的相關對策性研究被及時呈送至全國人大法工委、最高人民法院、國務院法制辦、國家環保部以及全國哲學社會科學規劃辦等部門，為《侵權責任法》及司法解釋、《勞動合同法》、《人民調解法》、《社會保障法》、《民事訴訟法》修改、《工傷條例》和《拆遷條例》修改等立法工作提供了有效的服務參考作用，部分建議被立法內容采用。

4、研究過程和研究結果引起了社會公眾的廣泛好評。課題組在研究期間兵分多路展開了一系列調研活動。期間，共進行了30多項專題調研工作，涉及10個省份以上的集中大型調研6次、赴個別省市進行專項調研30余次，受到了各地群眾的廣泛支持和關注。另外，相關研究成果在《人民日報》、《光明日報》、《法制日報》及電視臺等媒體中進行宣傳，取得了良好的社會效果。

（課題組供稿）