發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)的中國借鑒

摘要 激發(fā)全民族的文化創(chuàng)造力，關(guān)鍵在于正確認(rèn)識政府在文化建設(shè)中的作用。目前中國文化軟實(shí)力不強(qiáng)、文化創(chuàng)造力不足的現(xiàn)象，不能簡單地認(rèn)為是由于政府對文化管得太少而造成的。政府不能撒手不管，更不能管得太多、管得太死。關(guān)鍵是要調(diào)整好國家和社會、社會和個(gè)體的關(guān)系，深入反思和清除計(jì)劃體制的弊端，深化文化體制改革，逐步有序地增強(qiáng)社會的自主性和自組織能力，最大程度地激發(fā)社會的活力和個(gè)體的創(chuàng)造力。

關(guān)鍵詞 文化創(chuàng)造力 政府迷思 文化體制改革

發(fā)達(dá)國家環(huán)境公共治理的基本經(jīng)驗(yàn)

通過梳理英國、法國、德國、美國、日本等5個(gè)發(fā)達(dá)國家的環(huán)境公共治理理論、制度及管理模式，其主要經(jīng)驗(yàn)有：

環(huán)境公共治理實(shí)踐離不開環(huán)境社會科學(xué)理論創(chuàng)新。在發(fā)達(dá)國家的環(huán)境公共治理實(shí)踐中，環(huán)境哲學(xué)社會科學(xué)各學(xué)科對環(huán)境污染、環(huán)境破壞、環(huán)境保護(hù)、環(huán)境權(quán)、環(huán)境公平、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相互關(guān)系等重大問題的理論研究，極大地提高了社會各界對環(huán)境問題的認(rèn)識程度，科學(xué)思潮的涌動也極大地激發(fā)了社會公眾的環(huán)保意識。在這些國家的工業(yè)化進(jìn)程中，環(huán)境理論界、公共決策機(jī)構(gòu)與社會公眾密切互動，推動了環(huán)境公共政策方向和側(cè)重點(diǎn)與時(shí)俱進(jìn)，取得了良好的環(huán)境公共治理績效。需要指出的是，環(huán)境問題是一個(gè)極其復(fù)雜的外部性問題，環(huán)境污染與環(huán)境保護(hù)涉及到受損者與受益者，環(huán)境公共治理理論與環(huán)境公共治理實(shí)踐之間也并不是簡單的一一對應(yīng)關(guān)系，而是“雙向交織的一多關(guān)系”：一種環(huán)境公共治理理論可以對多個(gè)環(huán)境公共治理實(shí)踐有效，而一種環(huán)境公共治理實(shí)踐則必定牽涉多種環(huán)境公共治理理論。正因?yàn)槿绱�，不能簡單地用一種單一的環(huán)境公共治理理論來指導(dǎo)一切環(huán)境公共治理實(shí)踐活動。這或許正是在發(fā)達(dá)國家工業(yè)化進(jìn)程中，環(huán)境倫理學(xué)、環(huán)境哲學(xué)、環(huán)境社會學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境政治學(xué)、環(huán)境法學(xué)、環(huán)境管理學(xué)等諸多學(xué)科，與環(huán)境問題相伴而生并得到蓬勃發(fā)展的原因所在。歷史地看，環(huán)境社會科學(xué)的創(chuàng)新為環(huán)境公共治理實(shí)踐提供了強(qiáng)大的理論武器。

環(huán)境法律制度體系從碎片化向系統(tǒng)化方向發(fā)展演變。從發(fā)達(dá)國家環(huán)境法律制度的變遷軌跡看，基本上都是沿著從碎片化到系統(tǒng)化的方向發(fā)展演進(jìn)的。18世紀(jì)的英國在環(huán)境立法初期，其處理污染問題的立法規(guī)定具有明顯的碎片化特點(diǎn)，法律之間缺乏有效銜接和聯(lián)系，是單項(xiàng)性的，系統(tǒng)性欠缺。直到20世紀(jì)中后期，隨著環(huán)境問題的增多、復(fù)雜化，環(huán)境立法數(shù)量驟然增加，環(huán)境法律也由此步入系統(tǒng)化軌道，立法范圍覆蓋了環(huán)境污染、環(huán)境保護(hù)的各個(gè)方面。20世紀(jì)60年代，法國在總結(jié)法律制定實(shí)施經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，開始對分散的法律法規(guī)進(jìn)行歸并，逐步建立起了完備的、呈不斷強(qiáng)化細(xì)化趨勢而且能夠有效實(shí)施的環(huán)境保護(hù)法律體系。德國的環(huán)境立法特色鮮明，它是以保護(hù)人類生命、健康與尊嚴(yán)為目標(biāo)，以預(yù)防原則、責(zé)任人、合作等為準(zhǔn)則，具有環(huán)境法律法規(guī)逐步增加和細(xì)化、環(huán)境法內(nèi)容的生態(tài)化、環(huán)境法的一體化、環(huán)境法機(jī)制的間接化，以及環(huán)境法的區(qū)域化和國家化等鮮明特征，各種法律規(guī)定非常完備嚴(yán)謹(jǐn)、具體詳細(xì)，具有很強(qiáng)的可操作性。美國的《國家環(huán)境政策法》作為環(huán)境基本法，對環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的關(guān)系做出了重要界定，以此為指導(dǎo)，形成了環(huán)境污染控制和環(huán)境資源保護(hù)兩大類環(huán)境法律體系，全面細(xì)致地對環(huán)境污染控制的目標(biāo)、手段和職責(zé)做出規(guī)定，保證了美國環(huán)境法的實(shí)施效果。

可持續(xù)發(fā)展已成為環(huán)境保護(hù)的核心價(jià)值并付諸實(shí)踐。1996年，美國出臺“美國國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略——可持續(xù)的美國和新的共識”，并由兩個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃：總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展理事會、可持續(xù)社區(qū)聯(lián)合中心。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，美國通過改革稅收和補(bǔ)貼政策，采用市場激勵手段等改革環(huán)境管理體制，確立了新的、有效的政策框架，并在資源保護(hù)、社區(qū)建設(shè)、人口與可持續(xù)發(fā)展方面采取了一系列措施。進(jìn)入21世紀(jì)后，英國政府采取一系列手段保證可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，包括頒布可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)布新的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)統(tǒng)計(jì)，對生態(tài)價(jià)值進(jìn)行貨幣評估，綜合運(yùn)用行政管制與經(jīng)濟(jì)激勵約束手段等，全國上下共同推動環(huán)境保護(hù)與節(jié)能減排，取得了顯著成效。法國前后發(fā)布了兩個(gè)《可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，涵蓋了10個(gè)領(lǐng)域的500多項(xiàng)行動，成立了“可持續(xù)發(fā)展部際委員會”。2005年法國議會通過了一部環(huán)境法規(guī)的集大成者——《環(huán)境憲章》，該憲章將環(huán)境利益上升到國家根本利益的高度，對生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展做了憲法性解釋和說明。德國以可持續(xù)發(fā)展作為國家目標(biāo)，遵循可持續(xù)發(fā)展的要求，構(gòu)建了對社會和生態(tài)負(fù)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)秩序，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境稅改革為代表的成功經(jīng)驗(yàn)尤其值得我國學(xué)習(xí)借鑒。日本則明確把21世紀(jì)定位為“環(huán)境世紀(jì)”并實(shí)施“環(huán)境立國”戰(zhàn)略。2007年6月1日通過的《21世紀(jì)環(huán)境立國戰(zhàn)略》確定了可持續(xù)社會建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)成長和地區(qū)振興等四個(gè)主要方案，以及具體實(shí)施的八項(xiàng)重點(diǎn)政策。

環(huán)境公共治理手段逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)激勵和社會創(chuàng)新。與傳統(tǒng)行政命令式的環(huán)境管制手段相比，經(jīng)濟(jì)激勵性政策和社會創(chuàng)新性政策對經(jīng)濟(jì)社會的扭曲最小，而且治理效果更為明顯。德國自20世紀(jì)80年代開始，就將環(huán)境保護(hù)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)椴捎檬袌鰴C(jī)制，使短缺資源的成本和環(huán)境污染的代價(jià)變得昂貴，即污染者付費(fèi)原則，利用市場機(jī)制及市場調(diào)節(jié)工具，出臺以“產(chǎn)廢付款”為準(zhǔn)則的各項(xiàng)政策措施，對廢物減量、節(jié)約型社會建設(shè)及循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極推動作用，在工業(yè)和污染上產(chǎn)生了向更有利于環(huán)境的生產(chǎn)和消費(fèi)方面轉(zhuǎn)移的效應(yīng)。日本在環(huán)境公共治理中，除了政府直接干預(yù)外，注重利用市場機(jī)制促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，充分發(fā)揮碳排放交易市場、可再生能源市場、排污權(quán)交易市場的作用，鼓勵各類企業(yè)實(shí)施節(jié)能、減排、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，并給予必要的補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，同時(shí)注重環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性研究和開發(fā)工作，鼓勵環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新和專利研發(fā)。

環(huán)境公平與公民參與是環(huán)境公共治理發(fā)展的必然要求。以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)，環(huán)境公平理念在環(huán)保領(lǐng)域的滲透是社會發(fā)展的大勢。美國在環(huán)境公共治理法律制度和環(huán)境政策制定過程中，越來越重視由環(huán)境污染及環(huán)境管制所引起的環(huán)境收益與環(huán)境負(fù)擔(dān)在不同人群中的公平分配問題。日本政府從國民教育、非政府組織發(fā)展、企業(yè)環(huán)境經(jīng)營多維度構(gòu)建社會參與環(huán)境治理的激勵制度，維護(hù)環(huán)境公平。英國在加入《奧胡斯公約》后，就從信息獲取公開、環(huán)境決策參與、環(huán)境糾紛法律訴訟三個(gè)方面積極推動公眾參與，不僅在環(huán)境影響評價(jià)制度中強(qiáng)制要求公眾參與，在環(huán)境治理方面也鼓勵地方政府將居民的意見納入考量。公眾參與機(jī)制既有助于政府環(huán)境治理決策的公開性、規(guī)范性及有效性，也有助于增進(jìn)環(huán)境公共治理的公平正義性。法國各級環(huán)保機(jī)構(gòu)和環(huán)保組織，十分重視讓各階層人員和非政府組織的代表參與管理，在制定環(huán)保法律、法規(guī)、制度和排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，都要廣泛征求各方意見，集中大家的智慧，以增強(qiáng)環(huán)保法律法規(guī)的可行性和有效性。良好的公民環(huán)境意識、環(huán)境權(quán)意識、環(huán)境參與意識是環(huán)境公共治理的基礎(chǔ)性條件，這在德國已經(jīng)得到了充分驗(yàn)證，而增強(qiáng)與環(huán)境相關(guān)的公民意識，需要宣傳教育，更需要通過民主政治及法律手段來予以保障和實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境科學(xué)研究為環(huán)境管理提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。美國環(huán)境科學(xué)研究的內(nèi)容廣泛，包括基準(zhǔn)研究、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、模型開發(fā)、預(yù)測預(yù)警等。對環(huán)境科學(xué)研究的重視充分體現(xiàn)了美國環(huán)境管理尊重科學(xué)的核心價(jià)值觀，高水平的科學(xué)研究與環(huán)境決策相結(jié)合，為美國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定及環(huán)境控制手段的實(shí)施提供了科學(xué)依據(jù)。1996年，美國政府還以制定“國家環(huán)境技術(shù)戰(zhàn)戰(zhàn)略”為主線，通過實(shí)施項(xiàng)目計(jì)劃，開發(fā)新的環(huán)保技術(shù)，推動環(huán)境技術(shù)的出口和轉(zhuǎn)讓。日本政府重視環(huán)境科學(xué)技術(shù)研發(fā)，采取必要措施應(yīng)對不確定性：加強(qiáng)在科學(xué)知識和科學(xué)技術(shù)方面的投入，最大限度地進(jìn)行科學(xué)決策，基于預(yù)防為主的思路制定對策，并以此決定針對不確定性的政策措施，對實(shí)施策略進(jìn)行調(diào)整。

以績效為導(dǎo)向的環(huán)境預(yù)算體系是環(huán)境支出效率的有效保證。美國聯(lián)邦環(huán)保局的新績效預(yù)算模式整合了戰(zhàn)略化的目標(biāo)管理、企業(yè)化的業(yè)務(wù)運(yùn)作和項(xiàng)目化的資金統(tǒng)籌，將基于國民環(huán)境權(quán)益需求的環(huán)保戰(zhàn)略目標(biāo)作為公共財(cái)政資源的配置依據(jù)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算目標(biāo)明確、預(yù)算過程精細(xì)、預(yù)算實(shí)施效果顯著。這種以績效為導(dǎo)向的環(huán)境預(yù)算體系，在環(huán)保資金管理與信息披露上都具有明顯優(yōu)勢，保證了環(huán)境資金的使用效率和環(huán)境管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是我國財(cái)政預(yù)算制度借鑒和學(xué)習(xí)的方向。

發(fā)達(dá)國家環(huán)境公共治理經(jīng)驗(yàn)的啟示

中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化正處于加速時(shí)期。一方面，由于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大、消費(fèi)擴(kuò)張以及消費(fèi)方式變化、人口增長等各種因素對資源消耗和污染排放的增加，使得環(huán)境前景不容樂觀；另一方面，面對錯綜復(fù)雜的環(huán)境問題，環(huán)境公共治理的理念、法律制度和治理模式等都難以適應(yīng)環(huán)境治理實(shí)踐的要求，治理主體和治理手段單一、法律制度不完善、體制機(jī)制創(chuàng)新滯后、公民參與程度低、治理信息不透明等諸多缺陷顯露無遺。發(fā)達(dá)國家環(huán)境公共治理的上述經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示是：

樹立人與自然和諧共生的理念。在中華文明的歷史長河中，人與自然的關(guān)系一直被視為“天人關(guān)系”，倡導(dǎo)“天人合一”的和諧理念。新中國成立后，為了盡快擺脫貧困落后面貌，鞏固新生政權(quán)，奠定工業(yè)基礎(chǔ)，曾經(jīng)倡導(dǎo)人定勝天、征服自然的倫理道德觀，并付諸經(jīng)濟(jì)社會實(shí)踐，其影響深遠(yuǎn)。市場化改革以來，一些地方極力追求經(jīng)濟(jì)增長和物質(zhì)財(cái)富進(jìn)步，忽略了人的精神、道義、美德等崇高價(jià)值，在物質(zhì)和精神之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的分裂與失衡。從某種意義上說，中國生態(tài)環(huán)境危機(jī)實(shí)質(zhì)上是人的精神危機(jī)，環(huán)境問題實(shí)質(zhì)上是生態(tài)倫理道德問題。只有喚醒人們的生態(tài)意識，培育人們熱愛生命、熱愛自然、與自然和諧相處的內(nèi)在情感，才能正確認(rèn)識和處理人與自然的關(guān)系；只有具備高尚的道德才能自覺遵循保護(hù)環(huán)境的行為準(zhǔn)則，改變生產(chǎn)方式和生活方式，主動履行對自然的道德責(zé)任和義務(wù)，促進(jìn)人與自然、人與社會和諧發(fā)展。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，走可持續(xù)發(fā)展之路。中國自1978年改革開放以來，一直堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，直到2012年黨的十八大首次將“生態(tài)文明建設(shè)”納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”的總體布局，時(shí)間已過去了34年。在此期間，中國經(jīng)濟(jì)的增長方式是粗放式的，即以GDP和財(cái)政收入為導(dǎo)向，以高投資、高出口、高資源能源消耗、低土地成本和勞動力成本為路徑，是不可持續(xù)的。日本從20世紀(jì)50年代的“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”到20世紀(jì)80年代“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要”，再到21世紀(jì)“環(huán)境保護(hù)先行”和“環(huán)境立國”，大致經(jīng)過了50年的時(shí)間。從日本的經(jīng)驗(yàn)看，中國應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式：一方面，政府要把可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境保護(hù)的核心價(jià)值，政府、環(huán)保組織通過環(huán)境教育、文化導(dǎo)向、輿論引導(dǎo)、倫理規(guī)范、道德感召等，喚醒全民的環(huán)境保護(hù)意識，真正將環(huán)境保護(hù)意識全面貫穿到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及人們的生活之中；另一方面，要通過技術(shù)進(jìn)步、結(jié)構(gòu)升級、法制約束、社會規(guī)范等，大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型。

樹立環(huán)境公共治理的系統(tǒng)觀。環(huán)境問題是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，因此，環(huán)境公共治理應(yīng)樹立系統(tǒng)觀。英國運(yùn)用邏輯和數(shù)學(xué)方法，研究資源與環(huán)境系統(tǒng)的運(yùn)動規(guī)律，通過計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等手段，對組織所擁有的人、財(cái)、物、信息等資源進(jìn)行合理配置和協(xié)調(diào)。中國環(huán)境保護(hù)機(jī)制不合理，在很大程度上是因?yàn)槿狈�資源與環(huán)境的系統(tǒng)管理體系，使得環(huán)保往往停留在口號上，決策者、監(jiān)督者、執(zhí)行者三者之間沒有建立起良性互動機(jī)制。提高中國環(huán)境公共治理績效，必須樹立系統(tǒng)觀，針對資源與環(huán)境如何評價(jià)、保護(hù)、分配、開發(fā)、利用、恢復(fù)、補(bǔ)救和重建、監(jiān)測監(jiān)管等環(huán)節(jié)，進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的環(huán)境公共政策及相關(guān)政策制定，將資源與環(huán)境管理中所有的要素調(diào)動起來，形成一個(gè)有機(jī)的良性互動系統(tǒng)。通過樹立系統(tǒng)觀、建立系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)、合理劃分環(huán)境監(jiān)管職責(zé)權(quán)限、整合環(huán)境公共治理中的各種要素等，提高環(huán)境公共治理效率，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，提高環(huán)境質(zhì)量。

推進(jìn)環(huán)境社會科學(xué)理論發(fā)展。西方國家工業(yè)化進(jìn)程中層出不窮的環(huán)境問題，促進(jìn)了環(huán)境社會科學(xué)理論發(fā)展創(chuàng)新，反過來，環(huán)境理論的發(fā)展創(chuàng)新又為環(huán)境公共治理實(shí)踐提供了強(qiáng)大動力。隨著中國工業(yè)化進(jìn)程的加快以及環(huán)境矛盾的日益凸顯，雖然環(huán)境倫理學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境法學(xué)、環(huán)境哲學(xué)、環(huán)境社會學(xué)、環(huán)境政治學(xué)等若干環(huán)境社會科學(xué)在中國誕生，但總體上看，中國的環(huán)境理論研究仍然滯后于環(huán)境實(shí)踐，而且理論研究基本上還處于引進(jìn)、學(xué)習(xí)和吸收西方國家環(huán)境理論的階段，缺乏與中國環(huán)境實(shí)踐的深度融合，環(huán)境理論界與相關(guān)公共決策部門以及社會公眾之間的良性互動關(guān)系也遠(yuǎn)未形成。立足于中國實(shí)際，學(xué)習(xí)借鑒國外理論研究成果，推進(jìn)中國的環(huán)境理論研究、環(huán)境知識傳播以及環(huán)境教育發(fā)展，培養(yǎng)全民環(huán)境意識，促進(jìn)環(huán)境理論研究與政府公共決策和公民環(huán)境行動之間的良性互動等，任重而道遠(yuǎn)。

健全環(huán)境法律制度。中國環(huán)境保護(hù)的立法進(jìn)程明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且環(huán)境立法缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，加之環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)，甚至環(huán)境法律在某些地方形同虛設(shè)。為此，需要學(xué)習(xí)借鑒西方國家環(huán)境立法經(jīng)驗(yàn)，立足于中國實(shí)際，按照可持續(xù)發(fā)展原則、預(yù)防污染和有效控制跨界污染原則，水、大氣、固體廢物等污染綜合控制原則，公眾參與原則，以及環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合決策原則等，加快建立健全各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律制度，特別是污染物總量控制、許可證、排污費(fèi)、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境審計(jì)等方面的環(huán)境法律制度，使之更加完備、更加透明、更加公正，并且把污染綜合控制和全過程控制作為這些法律制度的基本目標(biāo)。

合理劃分環(huán)境公共治理職能，建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。從中國實(shí)際情況看，中央政府與地方政府之間的環(huán)境公共治理責(zé)權(quán)劃分有待進(jìn)一步明確，環(huán)境保護(hù)職能需要逐步向?qū)ｉT環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)適當(dāng)整合。中央政府的環(huán)保職能應(yīng)主要定位在國家和民生利益層次，著力提高環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、政策和重大問題的參與權(quán)、話語權(quán)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。中央政府要通過提供環(huán)境技術(shù)、資金、信息等手段激勵約束地方政府環(huán)境公共治理行為，同時(shí)，要大力發(fā)展環(huán)保組織，形成環(huán)境保護(hù)治理的合力，提高環(huán)境治理公共治理績效。在監(jiān)管機(jī)制上，應(yīng)按照“統(tǒng)一、綜合、協(xié)調(diào)、開放”等原則，通過建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、綜合決策機(jī)制和社會參與機(jī)制，確保監(jiān)管機(jī)制高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)防治環(huán)境污染、減低健康風(fēng)險(xiǎn)、遏制生態(tài)惡化、保證資源安全、提高環(huán)境質(zhì)量等政策目標(biāo)。

轉(zhuǎn)換環(huán)境管理體制機(jī)制。從國外的情況看，只有政府高度重視以及相關(guān)機(jī)構(gòu)通力合作，環(huán)境治理績效和環(huán)境保護(hù)工作才能取得進(jìn)展。為此，適應(yīng)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”向“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的客觀要求，中國應(yīng)主動創(chuàng)新環(huán)境公共治理體制機(jī)制。一是創(chuàng)新環(huán)境管理體制，持續(xù)提升環(huán)境綜合決策能力和統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)威，包括依法明確劃分各級政府在環(huán)境保護(hù)方面的職權(quán)，健全政府部門之間的協(xié)商機(jī)制和程序；二是在管理方式上，應(yīng)從被動的、部門的管理向積極的、綜合的管理發(fā)展轉(zhuǎn)變，采取流域管理、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理、經(jīng)濟(jì)激勵手段、鼓勵公眾參與、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、跨部門協(xié)調(diào)等多種手段及途徑，提高治理績效；三是強(qiáng)化法律制度建設(shè)，長期以來，中國環(huán)境公共治理的法律制度建設(shè)，主要側(cè)重于環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)部，帶有明顯的部門化、封閉化色彩，難以適應(yīng)環(huán)境公共治理的要求，從趨勢上看，環(huán)境法律制度創(chuàng)新的方向，應(yīng)該是加強(qiáng)和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)行政主管部門與其他相關(guān)政府部門以及整個(gè)社會的協(xié)調(diào)與合作，通過對環(huán)境公共治理行為規(guī)則的制定和規(guī)范，消除環(huán)境公共治理的體制性障礙。

注重利用市場手段。我國環(huán)境公共治理的手段單一，過分依賴關(guān)停并轉(zhuǎn)、處罰等行政性手段，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》重點(diǎn)規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)、管理責(zé)任分工、監(jiān)督和處罰等，較少激勵節(jié)能環(huán)保的經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用。實(shí)踐證明，僅靠行政命令、檢查和處罰難以達(dá)到可持續(xù)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。相反，利用經(jīng)濟(jì)政策鼓勵節(jié)能減排的成功案例則并不鮮見。中國環(huán)境公共治理手段應(yīng)趨于多元化，并且應(yīng)當(dāng)更加注重市場機(jī)制。例如，可以取消水、能源、化肥、農(nóng)藥等的補(bǔ)貼，明確資源和環(huán)境的產(chǎn)權(quán)，征收環(huán)境稅、費(fèi)，廣泛使用排污許可證等，通過環(huán)境成本內(nèi)部化或生態(tài)補(bǔ)償方式來減少環(huán)境損失，改善環(huán)境質(zhì)量。

推進(jìn)環(huán)境信息公開，注重公民參與。從國外的情況看，鼓勵公民參與和民間環(huán)保組織的發(fā)展，建立環(huán)境信息公開制度，對提高環(huán)境公共治理績效至關(guān)重要。其基本內(nèi)容包括：推進(jìn)環(huán)境信息公開化，保障公眾環(huán)境知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；促進(jìn)環(huán)境決策民主化，為公眾參與制定明晰的程序，特別是在影響環(huán)境的重大項(xiàng)目決策中的程序與權(quán)利；逐步擴(kuò)大環(huán)境訴訟的主體范圍，將公眾日趨增長的環(huán)境權(quán)益要求納入規(guī)范有序的管理之中，等等。就環(huán)境信息公開而言，應(yīng)該建立和完善環(huán)保政務(wù)公開制度，地區(qū)水質(zhì)、飲用水質(zhì)量、食品檢測公布制度，企業(yè)環(huán)保行為評估公示制度，重點(diǎn)污染源企業(yè)主要污染物自行監(jiān)測信息向社會公開等，以便于公眾知情、監(jiān)督。

公眾參與是受到世界各國公認(rèn)的重要而有效的環(huán)境管理機(jī)制，已成為西方國家環(huán)境公共治理中的重要力量。與之相比，我國環(huán)境公共治理中的公眾參與程度低，力量薄弱。由于信息不公開，社會公眾不僅無法參與到環(huán)境問題的解決過程中，而且容易產(chǎn)生眾多謠言，引起公眾誤解、恐慌，甚至導(dǎo)致公眾對政府的不信任。從發(fā)展趨勢看，中國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法，保障強(qiáng)公眾參與，建立完善知情制度、聽證會制度、監(jiān)督制度、公訴制度等，進(jìn)一步健全環(huán)境信息公開制度，規(guī)范環(huán)境信息公開的主體、內(nèi)容、方法以及責(zé)任，明確公眾獲取環(huán)境信息的法律程序、途徑和方式，為公眾參與和法律訴諸開辟有效渠道。

加大財(cái)政環(huán)保支出，推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化。從國外的情況看，環(huán)境問題得到較好解決的一個(gè)重要原因在于有一個(gè)比較穩(wěn)定的政府投入機(jī)制予以保障。這種保障機(jī)制使得環(huán)境治理不會因?yàn)槎虝r(shí)期財(cái)政投入的波動而受到?jīng)_擊。與之比較，我國環(huán)境財(cái)政支出經(jīng)歷了一個(gè)曲折艱難的發(fā)展過程，直到2006年，環(huán)境保護(hù)才以“節(jié)能環(huán)保”科目名稱進(jìn)入中央和地方預(yù)算和決算收支表中，成為了一個(gè)獨(dú)立的支出類別，但環(huán)境財(cái)政支出杯水車薪，其規(guī)模與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支規(guī)模以及環(huán)境公共治理的客觀需求極不相稱。

從環(huán)境基本公共服務(wù)均等化看，環(huán)境問題與環(huán)境基本服務(wù)是一種因果關(guān)系。不過，由于認(rèn)識時(shí)滯、效應(yīng)時(shí)滯、補(bǔ)償時(shí)滯等時(shí)滯局限，從某種環(huán)境問題的出現(xiàn)到相應(yīng)的環(huán)境基本公共服務(wù)的誕生，往往需要若干年。總體上看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境基本公共服務(wù)提供成為西方國家政府公共事務(wù)治理中優(yōu)先關(guān)注的問題，以及政府平等尊重和保護(hù)公民環(huán)境權(quán)、通過法律和公共預(yù)算支出機(jī)制大致均等化地提供環(huán)境基本公共服務(wù)，都還是上個(gè)世紀(jì)末的事情。也正是由于所有工業(yè)化國家的環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等環(huán)境基本公共服務(wù)，都要比環(huán)境問題的出現(xiàn)滯后若干年，發(fā)達(dá)國家在傳統(tǒng)工業(yè)化進(jìn)程中也就都付出了巨大的環(huán)境代價(jià)。這對處于環(huán)境問題疊加式爆發(fā)、環(huán)境基本公共服務(wù)相對滯后的中國來說，特別值得深思。

（本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務(wù)非均等程度評估及均等化路徑研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號：11&ZD041）