投融資體制改革的推進路徑

隨著改革開放的不斷深入，我國的經濟發展進入到了攻堅階段，根據國際和國內形勢，中央決定將進一步推進投融資體制改革。推進投融資體制改革對我國未來經濟發展將起到什么樣的作用？政策的具體可行性如何？與此相關的各項部門的配套措施又有哪些需要調整、改進？本文將圍繞上述問題展開分析。

從當前中國發展、改革、（宏觀）運行的基本態勢看，進一步推進投融資體制改革具有客觀上的必然性。這主要體現為如下四個方面。

首先，從推進城鎮化的角度進行審視。一方面，伴隨城鎮化進程，需要在基礎設施領域繼續進行大規模投資。以鐵路投資為例，不久前召開的國務院常務會議提出，“十二五”期間力爭完成鐵路固定資產投資3.3萬億元，這比原定規劃增加5000億元。其中，2013年的投資規模將從年初規劃的6500億元增加到6900億元，2014年和2015年合計的投資規模將不低于1.4萬億元。這將產生巨大的資金壓力。另一方面，推進以人為核心的新型城鎮化，需要解決當前的不完全城市化問題。2012年，以常住人口統計的城市化率為52.57%，而城鎮戶籍人口占比僅為35.29%，由于戶籍身份上所附著的福利差異，占總人口17.28%的2.34億人作為非城鎮戶籍的常住人口，并沒有平等地享受城市的各種基本公共服務。未來推進農業轉移人口市民化，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，也將面臨巨大的資金需求，需要進一步改革投融資體制，吸引更多的社會資本參與投資，為城鎮化提供穩定持續的中長期資金，化解期限錯配的風險。

其次，從推動服務業發展的角度進行審視。目前在不少服務業部門，由于進入壁壘依然嚴重，社會資本的進入程度仍然較低。從2011年全社會（不含農戶）服務業投資看，國有控股投資達45.5%。14個大類行業中，8個行業國有投資均占50%以上。其中，交通運輸倉儲和郵政業（83.1%），教育（80%），水利環境和公共設施管理業（79.7%），衛生、社會保障和社會福利業（77.6%），公共管理和社會組織（72.9%）等行業國有投資占70%—80%以上。由于產業中缺乏必要的競爭，市場機制不能發揮有效調節作用，因而影響了產業效率的提高和產業整體的發展。要徹底改變服務業發展滯后的現狀，必須推進服務領域的投融資體制改革，使社會資本更多地參與服務業發展和市場競爭。這也是應對服務貿易開放、提高服務業國際競爭力的客觀要求。

再次，從保持宏觀穩定的角度進行審視。當前宏觀經濟運行中存在一些潛在的風險因素，如地方政府債務風險、影子銀行風險、資本結構錯配風險、資產價格泡沫風險等，均與投融資體制改革不到位有一定關系。要化解這些風險，需要進一步放開城市基礎設施等領域的市場準入。由此，一方面可降低地方政府的舉債需要，同時相應減少影子銀行作為信貸限制背景下地方融資替代性解決方案的迫切性，并推動債務性融資向股權融資格局的轉變。此外，也可以拓寬民間資本的投資渠道，避免熱錢和游資對虛擬經濟領域的沖擊。

還應看到的是，放松市場準入的管制，給各類市場主體公平進入市場的機會，也有利于促進宏觀經濟政策由需求管理向供給管理的轉型。通過供給面的體制機制調整，激發市場主體的內在活力，為經濟持續健康發展提供不竭動力。

最后，從深化經濟體制改革的角度進行審視。經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系。在城市基礎設施和公共服務領域，政府的大包大攬使得一些能夠通過運營和管理產生穩定經營性收入，一些可以自負盈虧、完全按照市場化原則運作的非公益性項目，無法吸引到足夠的私人資本，造成了許多行政資源的浪費。因而，我們需要進一步深化政府改革，可以適當地將一部分市場化的準公益性項目推介給市場，用市場的手段完成相應的行政事務，由此來降低行政成本，提高資源配置的效率。為此，我們應進一步改革投融資體制，促使政府從第一投資人向最后投資人轉變，也就是將其投資范圍主要限制在社會資本不愿進入的非營利性和公益性領域，從而保持政府與市場的合理邊界。

圍繞投融資體制改革，應著力降低行業進入門檻，實現競爭主體多元化和股權結構多元化。為有效動員、吸引社會資本進入基礎設施和公共服務領域，應考慮如下舉措。

一是理順價格管理體制。長期以來，基礎設施所涉及的服務多被當作“社會性物品”而不是“經濟性物品”來對待。價格標準由政府從社會福利的角度制定，存在人為低估的成分，通常無法彌補成本，更不要說贏利。在這種情況下，企業很難進行正常的運營。為營造必要的商業化運營環境，應更多轉向市場化的價格形成機制，以增加價格彈性，使企業有可能獲得足夠的收入以彌補成本并得到合理的回報。在矯正價格標準的過程中，可能會對低收入群體造成一定的負面影響。對此，應引入“親貧”性的制度安排，特別是有效的需方補貼機制，來提高低收入群體的支付能力和對服務價格的可承受性。

二是確保新進入企業和原有壟斷企業（在位企業）之間的公平競爭。在基礎設施領域，支配市場的原壟斷企業通常在競爭方面較之新進入企業具有壓倒性的先動優勢，同時它還憑借自己的優勢采取一些阻礙競爭的策略性行為，使得有效競爭難以實現。為此，要加強《反壟斷法》的執行力度，有效控制市場關閉行為。政府監管部門應著力解決三個問題：一是接入政策特別是接入定價問題；二是網絡租借或網間互聯互通問題；三是普遍服務與交叉補貼問題。特別地，為盡快改變不對等競爭的局面，需要監管機構對原有壟斷企業和新進入企業實行待遇有所不同的不對稱監管，管住大的，扶植小的。當市場真正形成有效競爭的局面后，監管部門就可以把不對稱監管政策改為中性的干預政策，以充分發揮市場競爭機制的調節功能。

三是規范政府意向性承諾，確保政策執行的穩定性。一般來說，由于基礎設施的資本密集度高，資產專用性和資本沉淀性強，加上合同的不完備，潛在的投資者往往擔心事后要挾和對投資者利益的侵占。為此，建立相對可信的投資政策性環境，強化對投資者的產權保護，努力構筑良好的政治誠信記錄是當前需要我們予以重視的問題。我們可嘗試以合同的方式，規范政府和民間投資部門的投資行為，用可預見的制度框架，保持政府對相關投資行為的穩定性和連貫性，從而穩定投資預期，動員和吸引更多的民間資本進入諸如基礎設施這樣的領域進行擴展投資。

（作者分別為國家社科基金重大項目“完善境外投資促進體系研究”首席專家、課題組成員，中國社會科學院研究員）