摘要:當前國際政府再造運動,社會公平正義問題以及服務型政府建設的發展背景使政府公共服務與責任倫理研究意義日益凸顯。其研究不僅具有理論意蘊,更具特殊的社會實踐價值。而為了更好落實政府公共服務行為,必須建構政府公共服務與責任倫理落實機制,以有效規治政府行為,提升政府優良品質,根治政府非倫理性行為,為完善政府責任機制與提高政府公信力提供基本的倫理框架。
關鍵字:公共服務;責任倫理;公共信任;評價體系;專責機構
亞里士多德講:“只有具備了最優良的政體的城邦,才能有最優良的治理;而治理最為優良的城邦,才有獲致幸福的最大希望。”[1](P388 )政府在其自身建構與治理過程中,必須重視自體制建設,通過提升政府的優良品質與提供更優質服務而獲致社會幸福。如哈貝馬斯指出的:“國家是‘公共權力機關’。它之所以具有公共性,是因為它擔負著為全體公民謀幸福這樣一種使命”[2](P2)。可以說,提升政府公共服務能力,履行政府公共責任,為公民謀得幸福是政府合法性存在的重要前提,是優良政體的構成要件。但當前我國的政體建設在政治權力重新配置與體制結構轉型的雙重考量下,政府主體與公民個體之間的沖突關系日益凸顯,特別是政治腐敗與道德失范現象的不斷涌現,引起公民對政府責任機制與權力配置狀況的置疑,政府面臨角色重塑的治理挑戰與信任危機,從而使得政府公共服務與責任倫理研究勢在必行。
一、政府公共服務與責任倫理研究背景
當前國內外發展情勢使得政府公共服務與責任倫理建設迫在眉睫,具體而言,主要來自三個層面的背景要求:
(一)國際政府再造運動的趨勢影響
從全球政府再造背景而論,隨著政治經濟和社會文化環境的變更以及公共服務活動內容的變遷,政府面臨新的治理危機與改革困境,各國試圖改革科層制與傳統行政范式的桎梏,探索建立政府公共管理與服務的新范式。其中政府再造活動被認為是一場革命性變革而逐步展開,以英國、美國、新西蘭等國家改革成效最為顯著。美國政府再造大師奧斯本等人認為:政府再造就是改變整個體制的DNA,“對公共體制和公共組織進行根本性的轉型……通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構以及組織文化等來完成這種轉型過程”[3](P14)。為此,以公共性為改革核心的政府再造運動為當前我國的政府轉型以及政府公共服務與責任倫理建設提供了改革范例。
(二)國內社會公平正義問題日益凸顯
從內部發展情勢考量,我國已實現長達30年之久的近10%的年均增長率的“經濟奇跡”,國內外普遍探討“中國模式”的成功經驗,然而另一方面,我國目前已進入社會矛盾的突發與高發期。按照美國著名經濟學家西蒙?庫茲涅茨的倒U理論假說,當前我國經濟已經跨入庫茲涅茲曲線,社會公平與正義問題日益凸顯,如現代社會所呈現的城鄉分化、階層斷裂與貧富不均等不公正狀態,再加上政府行政弊案的層出不窮,以及政府公共決策失誤,政府公信力下降,政府公共權力濫用等非倫理行為大量出現,促使政府與公民結構關系更加緊張,而為了消弭社會利益分配不均狀態與公民政府間的不信任關系,政府必須首先提高自身德性,增強內部公正性,如亞里士多德所講,“公正不是德性的一部分,而是整個德性;相反,不公正也不是邪惡的一部分,而是整個邪惡”[4](P90)。因此,國內發展的不公狀態與復雜環境為政府服務方式與治理模式轉變提出新的革新要求。
(三)服務型政府建設的必然訴求
“公共服務型政府是以有效促進公共利益最大化為宗旨,以公民為本位或中心,以管理就是服務為理念,以人文關懷、民主、公平、法治、責任等價值為運行基礎,以多元參與、合作共治為服務形式,以為社會提供優質、高效、便捷的公共服務為標準的一種政府形態”[5]。從服務型政府建構的內部機理分析,其建設過程是多維度,多視域與多向度的完整契合與統一,其中倫理建設是重要內容。并且伴隨現代社會公共問題的急劇滋生,迫使政府逐步展開服務治理模式的轉變,強化服務倫理建設。因為公共服務倫理的實踐程度直接影響著民眾對政府的信任感,當政府存在著高度的信任赤字時,許多政策和作為都將難用更少的執行成本推動,只有更深入理解公共服務倫理對鞏固民主治理文化的關鍵角色,服務倫理規范才會更容易成為所有公共服務者內化的良知和外顯的行為[6]。況且政府公共服務與責任倫理的伸張對于未來政府民主體制的運作,政府制度的強化執行與社會公共利益的達成將產生深遠影響。
縱觀上述現實情勢與治理背景,本文結合中國特殊的發展愿景與政治文化系絡,嘗試建構政府公共服務與責任倫理建設框架,以期為政府倫理建設提供一定學理支撐,漸進提升政府公共信任度與倫理自主性。政府倫理框架是政府施政理念,價值譜系,權力規制與公共利益實現的綜合反映。“不管國家的活動空間有多大,都必然存在著一種倫理框架。只有建立在公正、公平、正義、責任或義務等概念基礎上的行為才能在政治、社會或經濟生活中被廣泛地接受。”[7](P115 )并且完善的倫理框架與落實機制可以彌補政府體制設計中的罅隙,為政府倫理建設提供規范化約束與德性化保障。
二、政府公共服務與責任倫理意蘊
新公共服務研究是行政理論發展的最新范式,其范式轉變必然要求創新行政倫理研究模式,而政府公共服務與責任倫理研究正是行政倫理研究范式的延伸和發展。從倫理層面審視公共服務概念,“公共服務的提供必須滿足倫理的原則,以責任、公平與公道為期許。將人民所托付的權力應用于公共服務的完善上,確保所有必要性的公共服務事項皆能公平的提供。”[8]因此,政府公共服務的提供與完善必須首先滿足公正與平等要求,達到公共服務倫理行為之訴求與面向,而使政府“以增強社群生活的共同善的方式提供公共產品和服務,并通過這個方式形成人的品質和公民的美德”[9](P206)。托馬斯?潘恩也說到:政體應當永遠被視為服務的問題,而不是權利的問題[10](P85)。而政府公共服務與責任倫理主要是政府主體在提供與分配公共服務過程中,在決策制定、政策執行、制度落實以及監督中應訴求和遵循的倫理價值要求,主要涵括責任規范約束體系與倫理標準落化機制,以實現利益共享、責任踐履、公平正義與公共倫理秩序為價值目標,體現著社會公共倫理精神的內核。
從理論層面講,政府公共服務與責任倫理建設須首先明晰倫理規范的價值導向,堅持以正確的價值原則引導政府的行為框架。從某種程度上講價值體系的失落,容易使社會因失去明確而一致的價值導向具體指示人們應作何種行為,而無法形成普遍一致的價值共識與約定俗成的倫理文化,而導致社會結構的斷裂或者傾斜。因此,價值導向問題成為研究的首要命題。國際經濟合作與發展組織(OECD)會員國普遍認同的八項最主要公共服務倫理核心價值依序為:客觀無私、恪守法紀、誠實廉潔、透明公開、行政效率、公平公正、負責盡職以及公道正義。此核心價值體系亦應作為我國政府公共服務與責任倫理建設的價值坐標。對于政府公共服務倫理價值取向的具體內涵,應主要涵括:公正(目的、核心價值) 與效率(手段) 相整合;社會服務最優化與公共利益最大化;履行公共責任,造就公共信任;重構倫理規范的實踐標準等。對于以上四個層面的實質要義,筆者在其他文章已有明確表述,在此不做贅述。
三、政府公共服務與責任倫理研究的實踐價值
加強政府公共服務與責任倫理研究不僅具有重要的理論蘊涵,更具實踐價值,相信唯有在正確合理的政府公共服務倫理的策近下,才能逐步消減改革階段的“尺蠖效應”,把政府公共服務過程推向更加良善的境界,從而滿足民眾的基本社會期待。政府公共服務與責任倫理的現實特質或者社會實踐價值主要涵括以下諸方面:
(一)減少政府信任赤字,增強政府公信力
信任作為重要的價值資源,日益成為現代公共秩序得以維系和健康發展的粘合劑,而政府的公共信任更具普遍意義和內在價值。美國社會學家弗朗西斯?福山在其專著《信任》中強調在整個信用體系中,政府的服務信用是信用體系的重心。然而當前我國在體制轉軌特殊時期下的道德滑坡,權力腐敗,政府弊案現象的存在嚴重透支了“政府信用”,使政府逐步呈現信任赤字狀態,進入“低度信任”社會。所謂的低度信任主要是指:參與者沒有統一的目標/價值觀;相互間短期特定的義務;支持要計算成本和效益;抵制并阻礙溝通;減少相互依賴;對置疑敏感并以制裁的方式懲罰不履行義務[11](P89)。而以造就公共信任為價值取向的政府公共服務倫理正是推進“低度信任”社會向“高度信任”社會發展的一劑良藥。公共信任“不僅應當建立在策略基礎之上,還應當建立在穩固的道德基礎之上”[12]。通過公共服務倫理的實現,以逐步達到公民對政府公共權力、政府制度和政府倫理規范的普遍信任與支持,提升公民的社會安全感和滿足感,正如馬克?E?沃倫(Mark E. Warren)所言:“一個能夠促進牢固信任關系的社會,也很可能是這樣一個社會,它能夠給予更少的管理和更多的自由,能夠應付更多的意外事件,激發其公民的活力和創造性,限制以規則為基礎的協調手段的低效率,并提供更強的生存安全感和滿足感。”[13](P2 )
(二)踐履政府公共責任,維護政府公共形象
公共責任踐履是政府存在的必然要旨,特別是在當前權力授予方式呈現二元化狀態,即民主授權與行政授權并行的政治環境下,公共責任的價值意蘊更加彰顯。歐文?休斯曾強調:“任何政府都需要建立一套責任機制。這樣才能在社會廣泛的支持下進行運作。對任何主張民主的社會來講,責任機制都是基本因素……。要成為民主社會,就需要有一套適宜的責任機制。政府組織由公眾創立,為公眾服務,就需要對公眾負責。”[14](P268)強化責任機制的建制與執行是政府公共服務與責任倫理建設的重要環節,對于政府公共服務建設至關重要。如康德所講責任“這一概念就是善良意志概念的體現”[15](P12),“道德行為不能出于愛好,只能出于責任。”[15](P14)落實責任是發揮道德作用與倫理價值的基本訴求,可以有效獲得公民對政府的公共信任與支持,更好維護政府公共形象。而政府公共服務與責任倫理的精神特質與結構要旨對于凝聚政府內在合力與外在競爭力,維護政府的公共形象與核心凝聚力具有支撐作用,有助于提高政府內在德性,樹立基本道德形象。
(三)促進政府分配正義,實現社會利益共享
分配正義作為衡量社會公平的重要坐標與價值體系,必須得以確定的保障與實現,才能維系基本的社會倫理秩序。羅爾斯講:所有社會價值——自由和機會、收入和財富、自尊的基礎都要平等地分配,除非對其中一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益[16](P48)。而考察我國狀況,改革開放之初,我國的基尼系數在0.3左右,1990年代中期達0.42,到2010年,已經達到0.48[17],從城鄉看,城鄉居民收入比從1978年的2.36∶1,擴大到2009年的3.33∶1[18](P89),我國的社會分配已進入嚴重不公狀態。而為逐步改變當前社會資源分配不公的改革困境,政府作為公共服務的分配主體,必須調整其角色,以公共服務倫理建設原則為行為導向,漸進改革,逐步推進分配公平化的歷史進程。“一種態度、一種制度、一部法律、一種關系,只要能使每個人獲得其應得的東西,那么它就是正義的”[19](P265),為了達到這一普遍意義上的分配公正,必須以實現社會利益共享為前提,唯有滿足全體公民的共同利益,才能有效推進個體利益的達成。葛德文講:“道德是考慮到最大限度的一般福利而確定的行為準則;……任何行政當局可以推行的唯一公正的法令也必須是最符合于公眾利益的”[20](P81-82)。盧梭也清楚指出公意“永遠以公共利益為依歸”[21](P35),“唯有公意才能夠按照國家創制的目的,即公共幸福,來指導國家的各種力量;……治理社會就應當完全根據這種共同的利益”[21](P31)。以實現社會分配正義與公共利益為價值旨歸與核心目的的政府公共服務與責任倫理建設,必定對解決當前社會非正義困境與難題提供良好解決路徑。
(四)提高政府清廉指數,抵制官員腐敗幾率
清廉指數(CPI)是“透明國際” (Transparency International)衡量一個國家或地區政府廉潔程度的主要指標,根據透明國際對180個國家進行的數據調查顯示:中國在2010年全球清廉指數排行榜中居78位,得分3.5(滿分10分),屬于嚴重腐敗范圍,而2009年世界排名為79。[22]過渡期的中國社會腐敗狀況嚴重影響了中國政府的核心競爭力與其在國際中的影響力,極度增加了腐敗代價與治理成本。美國政治學家塞繆爾?P?享廷頓曾說過:“某些文化中的腐敗現象可能比在另外一些文化中更為流行,但在現代化處于最轟轟烈烈的階段時,大多數文化中的腐敗現象似乎也最為泛濫。”[23](P65)腐敗的普遍化不僅威脅到現代化轉型期中國的國家地位,同時也動搖著政府的合法性根基,行政學者喬治?弗雷德里克森講:政權的合法性是公正、平等以及法律執行過程中官員善行的表現。無論腐敗的規模大小,都會損壞公正、平等以及官員的善行。因此,腐敗會削弱政權的合法性。在此,最重要的道義性問題是把公正、平等和善行確認為最高的道德準則[24](P148)。所以,強化政府公共服務與責任倫理研究對于政府廉政建設,提高政府清廉指數,增強政府道義根基至關重要。并且政府官員唯有提高自身倫理自主性,堅決抵制腐敗,展現干凈透明,廉潔自律的政府管制過程與公共服務倫理行為,才能滿足民主政體的道德訴求與倫理目標,從而穩固政府治理的社會基座。
四、政府公共服務與責任倫理建設路徑
政府公共服務與責任倫理建設不能只停留在理論研究與“政治口號”層面,僅依托于政府與公務人員的主觀自律還無法保障其效能,關鍵在于建構政府公共服務與責任倫理的規范基礎與實踐機理,以形成實踐的土壤結構。從現實特征出發,筆者認為其建設路徑主要歸依于以下三個維度:
(一)建構政府公共服務與責任倫理評價指標體系
政府公共服務與責任倫理規范建設是整個路徑建構的首要環節,倫理規范作為倫理價值的依附載體,對政府與公務人員的公共服務行為具有基本的規約作用,美國學者馬國泉指出:“一個好的道德規范可以達到三個目的。第一,保持政府公務中高度的道德標準。第二,增強公民對政府官員和政府雇員的誠摯廉正的信心。第三,幫助政府官員和政府雇員在遇到把握不準的情況舉棋不定時,做出正確的決定,以免他們無意中公私不分,鑄成大錯。”[25](P102)但是,當前我國政府公共服務倫理之所以不能根本發揮其倫理功能與規約效用,根本原因是缺乏適合中國發展形態的統一可行的政府公共服務與責任倫理規范與評價體系,從而給公共服務倫理建設帶來系列困境,使政府非倫理性行為層出不窮。本文試圖從中國現有的倫理現實出發,嘗試探索建構初步的政府公共服務與責任倫理評價指標體系。具體而言,政府及公務人員的公共服務與責任倫理規范應包括兩個層面,即鼓勵積極卓越的有所為有益于社會公眾和阻止消極的有所不為而無害于社會公眾。在此公共服務與責任倫理規范的基礎框架之下,建構與落實政府及公務人員的公共服務與責任倫理評價指標體系,并逐步將兩者納入法律架構之中。從政府層面考量,政府公共服務與責任倫理評價指標體系主要包括核心價值 認同指數、行政公正指數、清正廉潔指數、公共責任指數、公權使用指數、公益維護指數、政府效能指數、政府形象指數、社會監督指數、民眾信任指數、民生安全指數等;而從政府公務人員層面考量,其公共服務與責任倫理評價指標體系主要包括核心價值認同指數、行政公正指數、清正廉潔指數、公共責任指數、公權使用指數、公益維護指數、績效考核指數、道德品格指數、社會監督指數、人際關系指數、民眾信任指數、業務素質指數等。以上具體評價指標在其具體衡量過程中還需進一步展開三級指標的衡量,達到倫理標準清楚明確之目的,并逐步納入法律架構,使決策過程達到透明,公正,公開,促使政府組織與公務人員以此為指引,在特殊情境下能夠清楚明晰的及時了解自身權利和義務,正確衡量行政處境,以此來切實強化政府倫理行為。
(二)建立政府公共服務與責任倫理雙重規制
為更好保障政府公共服務與責任倫理行為的實現,除建構完善的政府公共服務與責任倫理規范與評價體系之外,關鍵還在于建立政府公共服務與責任倫理的雙重規制,即政府外部規制與政府人員內部規制的相互契合與雙重統一。
政府外部規制主要是指政府在公共服務過程中,為保證公共服務的公平公正與透明公開,在健全并落實制度與法規的思維框架之下,通過建構一系列法制化,層次化,體系化與程序化的政府公共服務與責任倫理法律制度,政策標準,行為規范與日常規則條例等,以保障政府公共服務倫理行為與社會公共利益的真實實現。其中,政府公共服務與責任倫理規范與評價體系的法制化是政府外部規制的重要內容。唯有在外部規制的監督,控制與引導之下,才能督促政府公務人員按照基本的倫理標準與道德規范行事,為公共服務的均等化發展提供外在保障。行者學者赫爾曼?芬納(Herman Finer)也指出:“現今還沒有任何東西比基本的政治控制和政治責任更為重要”,“依賴和信任行政人員的良知或主觀道德責任感總會導致權力濫用”[26](P126-127)。而政府人員內部規制指公務人員在執行公共服務過程中,在正確道德觀與價值觀的引導下,能夠按照倫理準則的要求審慎行事,堅守自我內在德性與倫理自主性,在心存善念與仁愛,秉持道德良知與道德自律的前提下合理行使自由裁量權,確保其公平公正的公共服務參與,在完成公共服務工作目標的同時,樹立道德榜樣的典范,合理維系政府與公民的良好社會秩序。康德講:“道德法則無非表達了純粹實踐理性的自律,亦即自由的自律,而這種自律本身就是一切準則的形式條件,唯有在這個條件下,一切準則才能與最高實踐法則符合一致”[27](P34-35)。公務人員身處特殊的工作職位,應在道德價值觀的指引下保持高度的道德熱忱,在面臨困境抉擇時,摒棄私人利益,以公共利益之精神服務于廣大民眾。卡爾?弗雷德里克(Carl J. Friedrich)曾強調:在復雜的現代社會,那種由政治和法律施加的外部控制不足以確保公務員的責任行政,主張培養公務員的“內律”意識和意志力[28](P260)。而完善的公務人員的“內律”意識與道德價值坐標主要包括三個向量:必須建立對公共利益的信仰;必須對其執掌的公共權力以及自己的定位有著充分的自覺;必須確立無私奉獻的價值目標[29](P220)。公務人員應以此向量作為行為指導,正確行使職權,才能不斷提升自身公共德性,型塑公務人員的倫理行為,即使面臨道德困境時也能夠作最佳抉擇,降低甚至消除道德風險,從而滿足政府公共服務倫理的內在要求。
實質而言,實現政府公共服務與責任倫理的理想狀態是能切實達到政府外部規制與政府人員內部規制的緊密契合與平衡統一,在倫理規范實施中共同發揮效用,若沒有外部規制,個體會因多元價值導向而降低倫理自主性,若沒有內部規制約束,個體容易陷入道德困境無法自拔。在此基礎上,再以公務人員的道德良心及服務能力作為重點,使其能夠“在復雜的價值沖突中合理地區分各種不同價值要求的善惡性質及其價值優先次序,合理選擇自己的行為;即使是在缺少外部有效監督的情況下,也能不為威逼利誘所動,自律自尊,保持人格的完整性,進而較好地履行其公共職責義務”[30](P254)。
(三)構建政府公共服務與責任倫理專責機構
國際經濟合作與發展組織(OECD)最早要求各成員國建立落實公共服務倫理的八項基礎工程:政治領導的認同承諾,有效的法律架構,有效的內在與外在課責機制,可執行的服務行為守則,專業倫理機制和訓練,協助性的公共服務工作環境,服務倫理主管組織和積極的公民社會監督機制等[31](P87-91)。而公共服務與責任倫理專責機構建立是落實公共服務倫理基礎工程的重要內容,它是建立在政府內部而又獨立于其他組織機構的正式部門,具體承擔著為公共服務政策和法規制度的調整執行提供倫理咨詢、審查監督、教育培訓、評估考核等職能,以政府公共服務與責任倫理評價指標體系為重要依據。并且專責機構的設置對于處理政府部門利益與公共利益關系具有重要調試功能,能夠更好的監控政府行為,防止公權濫用,明確職權劃分,從而順利協調政府利益與公共利益的關系。
肇始于西方發達國家的倫理專責機構在其實踐中已取得顯著成效,其成功經驗值得借鑒。以美國為例,根據1978年政府倫理法規定,在人事管理局下設立政府倫理局,1989年國會將政府倫理局獨立,采用首長制,由總統提名局長,并下設副局長、顧問、行政處、教育處等單位,政府倫理局與遍及行政部門中的129個機構倫理室的倫理官員保持密切關系,試圖建立權威性的倫理社群。同時,在其他行政部門同樣設立專門的倫理機構,如廉潔效能委員會、檢察總長、功績制委員會,特別檢察官辦公室等,具體負責檢視行政部門的公共服務倫理行為。可以說,以政府倫理局為首的倫理專責機構的設立與完善為美國政府行政倫理建設提供了基本的機制保障。此外,英國的公共機構委員會和公共生活標準委員會,加拿大的公共服務倫理咨詢局,日本的國家公務員倫理審查會,新加坡的貪污調查局,香港的廉政公署等倫理專責機構都在政府公共服務行為監督與腐敗治理方面取得了良好的效果,充分要求并控制公共服務者在公共行政過程中必須做到無私正直,客觀誠實,廉潔負責,透明公開等,以維護政府與公務人員的公共形象和公共信任度。
從我國實際出發,雖然我國已有憲法、公務員法等具體法律架構來引導政府公共服務倫理建設,但是對照 OECD 國家的基礎要求與西方國家的成熟作法,顯然還很薄弱。為更好的解決中國自己的政府倫理建設問題,可以責成現有政府機構,在給予獨立性質的前提下負責倫理落實事宜,如紀委,檢察院,人事部門等,或者設置一個專責推動倫理工作的新機構,全力推進政府公共服務與責任倫理的落實統合機制。從倫理檢查工作的獨立性,專業性,可預知性,及時性和透明性等關鍵要素出發,選拔有資質和道德能力的委員,以強有力的監管機制,明確和公認的審查標準,操作規程等,給公共服務行為以明確的監管和價值標示,逐步擺脫腐敗的陰霾,最終實現政府公共服務行為由形式公正到實質公正的轉變,從而鞏固政府存在的合法性根基。
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本文發表于《齊魯學刊》,2011年第5期