國家生態文明政策體系構建研究

　　中國生態環境現狀堪憂

　　改革開放以來，我國經濟高速增長，國內生產總值(GDP)從1978年的3645億元增長到2012年的519322億元，實現了年均約9.8%的增長速度，是同期世界經濟年均增長率的3倍多。2010年，中國的GDP總量超過日本，成為世界第二。但是，我國的資源消耗水平與世界先進水平甚至世界平均水平有著較大差距，在許多方面，資源浪費依然十分嚴重。我國正面臨資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，生態系統正在經歷重重考驗，生態環境危機正在敲響生存與發展的警鐘。當前，生態環境問題主要表現在以下幾個方面：

　　一是資源約束趨緊。我國資源總量大、種類多，但人均占有量少，主要礦產資源人均占有量相當于世界平均水平的比例分別是煤67%、石油8%、鐵礦石17%、銅25%、鋁土礦11%，石油和主要礦產資源都大量依靠進口，資源短缺已成為制約發展的重要瓶頸。我國人均耕地、林地、草地面積和淡水資源分別僅相當于世界平均水平的43%、14%、33%、28%。①

　　二是水污染嚴重。我國污水年總排放大約在700億噸～900億噸;生活飲用水水質全項合格率僅為10%，全國還有1.2億農村人口的飲水衛生條件得不到改善。目前，中國7大水系的26%是五類和劣五類水，9大湖泊中有7個是五類和劣五類水。五類和劣五類水不能接觸人體，也不能作為農業用水。全國水污染事故近年每年都在1700起以上。②

　　三是水土流失嚴重。我國水土流失呈現三個特征：一是水土流失面積大，分布范圍廣;二是流失強度大，侵蝕嚴重區比例高;三是流失成因復雜，區域差異明顯。我國現有水土流失總面積達356萬平方公里(含風蝕)，已占到國土面積的37.1%，且不僅廣泛發生在農村地區，還發生在城鎮和工礦區，幾乎每個流域、每個省份都有。國土流失加劇了我國人地矛盾，直接威脅到我國的糧食生產安全和人的生存。我國人均占有耕地面積僅為1.39畝，遠低于世界平均水平的3.75畝，而我國因水土流失損失的耕地平均每年高達100萬畝。按現在的流失速度推算，50年后，東北黑土區1400萬畝耕地的黑土層將流失掉，糧食產量將降低40%左右;35年后，西南巖溶區石漠化面積將增加一倍，屆時有近1億人失去賴以生存和發展的土地。③

　　四是環境災害嚴重。我國環境災害表現在四個方面：一是災害種類多。幾乎所有環境災害我國都發生過，如氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災。二是分布地域廣。我國各地均不同程度受到環境災害影響，70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質、海洋等環境災害嚴重的地區。2/3以上的國土面積受到洪澇災害威脅。東部、南部沿海地區以及部分內陸省份經常遭受熱帶氣旋侵襲。東北、西北、華北等地區旱災頻發，西南、華南等地嚴重干旱時有發生。各省(自治區、直轄市)都發生過5級以上的破壞性地震。約占國土面積69%的山地、高原區域因地質構造復雜，滑坡、泥石流、山體崩塌等地質災害頻繁發生。三是發生頻率高。我國局地性或區域性干旱災害幾乎每年都會出現，東部沿海地區平均每年約有7個熱帶氣旋登陸。地震活動也十分頻繁，大陸地震占全球陸地破壞性地震的1∕3，是世界上大陸地震最多的國家。森林和草原火災時有發生。四是造成損失重。從1999年到2008年的19年里，平均每年因各類自然災害造成約3億人次受災，倒塌房屋300多萬間，緊急轉移安置人口900多萬人次，直接經濟損失2000多億元。④環境災害的原因是多方面的，既有自然原因，更有人為因素，長期沿襲的粗放型經濟增長方式和資源不合理開發利用是重要原因。

　　這些問題的產生，一方面是因為我國人口眾多、資源短缺、環境容量有限、生態脆弱，加之我國發展很快，發達國家幾百年逐步顯露的問題在我國被壓縮到幾十年集中顯現;另一方面是因為我們的經濟發展方式沒有根本轉變，資源利用方式粗放、浪費嚴重，資源綜合利用率低，生態文明的理念沒有牢固樹立，生態不文明的做法還很普遍。因此，節約資源保護環境還是要從源頭上、從根本上跨過資源環境這道檻，不僅要加快轉變發展方式，還必須把生態文明建設放在突出位置大力推進。

　　中國生態文明建設任重道遠

　　生態環境問題在中國已不是單一的經濟問題。隨著民眾環境意識的覺醒，生態環境問題正在變成嚴重的社會問題，并且很可能演化為有損社會和諧的社會危機。更為嚴重的是，如果環境污染和生態破壞造成的危害過大，很可能全面顛覆中國多年改革獲得的小康成果，而成為一個政治問題。而政治問題必須在政治的高度上才能解決。多年來，黨和政府在面對生態環境問題時，管理理念逐漸提升，對環境問題的認識也在不斷深化。黨中央提出科學發展觀，并把它的基本內涵概括為“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，這是中國發展道路上的一次戰略性轉折。黨的十六屆四中全會從提三個文明建設即物質文明建設、精神文明建設、政治文明建設，到構建和諧社會。黨的十七大為實現全面建設小康社會奮斗目標，提出經濟、政治、社會、文化的四個建設和建設生態文明。黨的十八大報告首次單篇論述“大力推進生態文明建設”，強調“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國”，首次把“推進綠色發展、循環發展、低碳發展”三大發展理念寫入黨代會報告。建設美麗中國作為全新的理念，伴隨著黨和國家把生態文明建設擺上重要議事日程應運而生，這是我國發展進入新階段的迫切需要，是黨在深刻把握可持續發展的時代潮流和當今世界綠色、循環、低碳發展的新趨向作出的戰略抉擇。習近平總書記在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時強調指出：“隨著我國經濟社會發展不斷深入，生態文明建設地位和作用日益凸顯。黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業總體布局，使生態文明建設的戰略地位更加明確，有利于把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。”⑤

　　建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。

　　構筑生態文明建設的區域協調合作機制，加強區域生態安全管理。生態文明建設工作是一項繁雜的系統工程，它既涉及國土資源、水利、林業、環境、海洋、農業、衛生、建設、統計等多個部門，又涉及經濟區和行政區。多個行政區、多個部門共同開展工作，合作得好，可以發揮各行政區和部門的優勢;合作不好，難免相互掣肘，工作就難以開展。因此，區域生態文明建設協調合作機制亟待建立。據史料記載，上世紀80年代，國務院組建的上海經濟區劃辦公室為了減防太湖的洪災，組織專家制定了太湖綜合整治計劃，預算投入32億元人民幣，疏浚太湖，拓寬太(湖)—浦(黃浦江)河，開挖望(亭)—虞(山)河，整治太湖通江(海)河道等一系列防災工程。然而，該工程牽涉到兩省一市，難以協調，預算資金無法落實，工程只能作罷，計劃束之高閣。由于舍不得花32億元用于防災，結果是1991年春夏之交的太湖流域洪澇災害造成200多億的損失。因此，建立區域間生態文明建設領導機構，負責區域生態文明建設領導工作，既有利于區域協調互動機制的建立，又有利于區域綜合發展統籌規劃的制定，使自然資源在更大范圍實現優化配置，并最終為區域環境同治、共同發展和互補型經濟社會發展提供契機，確保生態文明建設工作健康、有序地運行。

　　改革經濟社會發展綜合評價體系，引導生態文明建設。按照科學發展觀和“五位一體”的要求，考核經濟社會發展的成就和干部政績，應當既要看城市發展，又要看農村發展;既要看先進地區的發展，又要看落后地區的發展;既要看經濟發展，又要看社會發展;既要看經濟增長率，又要看人民生活改善程度;既要看改革和發展，又要看社會穩定;既要看當前的發展，又要看發展的可持續性;既要看物質文明建設，又要看政治文明建設、社會建設和文化文明建設。目前，我國現有的經濟社會發展評價體系存在不足之處，評價指標過于偏重經濟總量和增長速度，不能全面反映經濟增長的全部社會成本、經濟增長方式的適宜程度以及為此付出的資源環境代價，不能全面反映經濟增長的效率、效益和質量，不能全面反映社會財富的總積累以及社會福利的動態變化，不能有效衡量社會分配的公平性和不同社會群體享受基本公共服務的均衡性。黨的十八大報告鮮明地提出“要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制”。因此，我們必須在現有基礎上，完善包括經濟、社會、生態和人的全面發展在內的評價指標體系，將資源消耗、環境損害、生態效益納入其中，以此來引導正確的行為選擇和價值取向，把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，實現經濟效益、社會效益、資源環境效益的有機統一。只有對生態文明建設作出科學評價，清晰認識當前建設的現狀和問題，才能引導我們探明生態文明建設和美麗中國的實現路徑，才能確保政策的制定符合美麗中國的經濟社會發展的切實需要。因此，我們要貫徹落實黨的十八大精神，以“五位一體”建設理論為指導，建立邁向美麗中國的經濟社會發展綜合評價體系，支撐生態文明建設路徑的確立和政策的制定，促進和推進生態文明建設落到實處，加快邁向美麗中國，實現永續發展。

　　建立資源—環境—經濟綜合核算體系，支撐生態文明建設。生態文明建設需要資源、環境、社會、文化、政治和經濟等數據支撐系統。現行的國民經濟指標的內容、范圍、統計方法和具體數據都由國民經濟核算體系(System of National Accounts，SNA)決定，但SNA難以支撐生態文明建設評價體系，因為它主要以市場交易為原則設計的，其覆蓋面為經濟系統，不適應可持續發展需要，存在不少缺陷。以其最綜合的總量指標GDP為例，缺陷主要表現在：第一，沒有將建設性與破壞性活動區別開來。衡量進步的現實方法應當分清成本與效益，而GDP卻將所有交易加入總量。疾病、犯罪以及自然災害都可以使GDP增加，因為醫治病患、關押罪犯、修復損失全都需要投入資金。這樣，盡管生活質量下降，GDP依然在上升。第二，只有在自然資源被消費之后才能衡量其價值。原始森林中的樹木為人類和動物提供了許多生態產品，但如果樹木沒有被砍伐當成木材，它們對GDP來說就毫無價值。而同時，GDP沒有將樹木貢獻的損失計算在內。第三，完全忽視了一切沒有標價的活動與服務。由家庭、社區與志愿者發揮的必要職能，諸如家務勞動、照顧兒童等，并沒有被GDP計算在內。如果這些服務必須掏錢才能得到時，那么GDP也會上升——而這種價值建立在侵蝕社會肌體之上。第四，不能反映收入分配結構，而不同的收入分配對應不同的社會福利狀況。簡而言之，GDP的概念只注重增長而不惜一切代價，不考慮清潔的空氣和水源、健康安全的社會，以及享受生活的閑暇時間等與人類息息相關的方面。由于GDP的核算方法沒有考慮自然資源消耗成本和環境降級成本，從而人為高估國民經濟產出，結果導致對自然資源的過度消耗和對環境的嚴重污染，導致自然資源與環境狀況惡化，人類的生存條件受到威脅，經濟發展不可持續。⑥

　　可持續發展理念提出以來，聯合國、世界銀行等國際組織和一些國家及地區致力于環境與經濟綜合核算體系的理論和實踐研究，從而形成了SEEA 1993(System of Integrated Environmental and Economic Accounting，SNA)、SEEA 2003、SEEA中心框架(System Environmental-Economic Accounting：Central Framework，2012)⑦。SEEA中心框架(2012)是建立在SEEA 1993和SEEA 2003基礎之上。其中，SEEA 1993最重要的貢獻是提出對經濟的可持續發展水平進行評估和測量的概念和方法，在獲得了一定的實踐經驗和方法論的進步后，SEEA 2003又向統一的概念和定義邁出了重要一步，并且明確了各個賬戶核算的方法和步驟。SEEA中心框架較之于前兩個版本的最為重要意義在于，它基于一致的概念、定義、分類和核算規則，被提升為國際統計的標準(聯合國安理會83次會議)。SEEA中心框架有兩個擴充部分，一個是SEEA試驗性生態系統賬戶(SEEA：Experimental Ecosystem Accounts)，另一個是SEEA延伸及應用(SEEA：Extensions and Applications)，這兩部分內容重在提供方法和框架，并不作為國際標準發布。當前，SEEA試驗性生態系統賬戶的內容還處于草案制定過程中，其核算的賬戶設置和分類標準還沒有確定，而且即便正式方案出臺，也不作為國際標準而使用，這就更需要對我國生態系統核算的方法進行具體的研究和探討。由此可見，將生態系統納入資源—環境—經濟綜合核算的框架，建立健全中國資源—環境—經濟綜合核算體系，既符合當前我國生態文明建設的需要，也是國際研究進展的大勢所趨。

　　健全生態保護政策法規，支撐生態文明建設。生態文明建設需要健全生態環境保護政策法規體系。第一，科學構建生態補償政策的框架，制定生態補償政策。要實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制，改變“排污時爭先恐后、治理時相互推諉”的局面。第二，建立健全排污權可交易制度。第三，完善政府、企業、社會多元化環保投融資政策，拓展資金投入渠道，解決生態保護資金短缺問題。第四，加強節能減排法制建設與監督管理。加快完善節能減排法律法規體系，提高處罰標準，切實解決“違法成本低、守法成本高”的問題。要制定和執行主要高耗能產品能耗環保限額強制性國家標準，加大節能減排執法力度。中央和地方政府每年都要開展節能環保專項執法檢查，堅持有法必依、執法必嚴、違法必究，嚴厲查處各類違法行為。第五，健全生態環境保護法規體系。把維護生態文明建設的各項工作納入法制化軌道，用生態文明的觀念指導生態環境的相關立法，并對現有法律法規進行充實完善;要狠抓相關法律的執行和落實，確保生態環境保護法律法規的權威性和有效性。

　　落實戰略環評制度，確保生態文明進入決策前端。戰略環評是指對政策、計劃、規劃及其替代方案的環境影響進行系統的和綜合的評價過程。它是在政策、計劃、規劃層次上及早協調環境與發展關系的一種決策和規劃手段，也是實施可持續發展戰略的有效工具和手段，是工業化和城市化過程中規避環境風險和生態危機，保障生態文明的根本手段。目前，戰略環評在我國存在著認識不到位、體制機制不健全、基礎不牢固等問題，未能有效改變生產力空間布局和產業結構的不合理現象。我國必須嚴格執行戰略環評制度，將生態文明納入綜合決策的機制，要將戰略環評置于自然資源開發利用規劃和項目建設的前端，使人口分布、生態環境承載力、資源利用狀態等成為國民經濟和社會發展決策的重要依據，從源頭上保護生態環境;要依法加強對能源、水、土地、森林、礦產、海洋等自然資源開發規劃和項目的環境管理，加強建設項目的生態環境監管，嚴格控制破壞生態環境的開發建設活動。

　　發展綠色產業，轉變經濟發展方式。在應對國際金融危機和全球氣候變化的挑戰中，世界主要經濟體都把實施綠色新政、發展綠色經濟作為刺激經濟增長和經濟轉型的重要內容。發展綠色經濟的重點是推進綠色產業的發展。我國正處在工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的加快發展階段，資源的供需態勢非常嚴峻，水土資源供需結構性緊張，能源供需長期緊張，大宗礦產資源將出現短缺。我國綠色產業發展的著力點在于加快傳統產業的綠色轉型，發展戰略性新興產業，有效破解資源環境約束的發展難題、減小資源環境代價;通過培育新的經濟增長點和增加就業，增加發展后勁。具體而言，一方面必須加快發展節能產業、資源循環利用產業和環保產業，培育一批具有國際競爭力的節能環保大型企業集團;另一方面必須加快發展新能源產業、節能環保產業、新一代信息產業、綠色制造業、新材料產業、文化傳媒產業、生物醫藥及醫療保健產業、生產型服務業及現代農業等產業。中國節能環保產業潛力巨大，拉動經濟增長前景廣闊。到2015年，中國技術可行、經濟合理的節能潛力將超過4億噸標準煤，可帶動上萬億元投資;節能服務業總產值可突破3000億元;產業廢物循環利用市場空間巨大;城鎮污水垃圾、脫硫脫硝設施建設投資可超過8000億元，環境服務總產值將達5000億元;節能環保產業總產值達4.5萬億元，增加值占GDP的比重為2%左右，節能環保產業產值年均增長15%以上。

　　聚焦節能減排工作，驅動綠色發展。節能減排是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措，是建設資源節約型、環境友好型社會的必然選擇，是推進經濟結構調整、轉變發展方式的必由之路，是維護中華民族長遠利益的必然要求。因此，我們務必要抓緊抓好節能減排工作。為此，第一，加快節能減排科技進步。要組織實施節能減排科技專項行動，組建一批國家工程實驗室和國家重點實驗室，攻克一批節能減排關鍵和共性技術。積極推動以企業為主體、官產學研相結合的節能減排技術創新與成果轉化體系建設，增強企業自主創新能力。第二，完善配套政策。擴大實施高耗能、高污染行業差別電價和水價政策。推進城鎮供熱價格改革，實行按用熱量計量收費;落實電廠脫硫上網電價政策;健全排污收費及污水、垃圾處理收費制度，合理提高征收標準。研究建立對量大面廣的節能產品的財政補貼機制。拓寬融資渠道，促進國內及國際金融機構資金、外國政府貸款向節能減排領域傾斜。要落實限制高耗能高污染產品出口的各項政策。繼續運用調整出口退稅、加征出口關稅、削減出口配額、將部分產品列入加工貿易禁止類目錄等措施，控制高耗能高污染產品出口。第三，調整和優化能源結構。調整和優化能源結構是長期堅持的方向。一要優化一次能源供應結構，降低煤炭在一次能源供應總量中的比重，大力發展水電，積極發展核電，鼓勵發展風電、太陽能等清潔能源。二要優化能源轉換結構，發展火電，發展大容量、高參數機組，上大壓小。

　　建立生態文明監測預警系統，提高生態文明監管水平。凡事預則立，不預則廢。我國要從生態環境實際情況出發，運用宏觀經濟統計理論與方法，借鑒國外經驗，建立生態文明監測預警體系，實現對生態環境的全天候監測、評估與預測，科學把握生態文明的狀況及其未來走勢，并定期發布生態文明監測預警報告。這樣，一能為黨和政府決策提供科學、及時、可靠的依據;二能不斷提高生態文明建設監管水平;三能讓全社會充分了解的生態文明建設狀況，提高全社會對生態文明和綠色發展的關注程度。

　　提升全社會生態文明意識，建設資源節約型、環境友好型社會。要實現綠色發展、循環發展、低碳發展，推進生態文明建設，我們必須提升全社會生態文明意識，將生態文明作為經濟社會發展的基本準則。為此，第一，各級政府要將生態文明建設作為重要任務，把生態文明建設納入發展戰略與目標，并落實到一切工作之中。第二，廣泛開展生態文明建設的教育和宣傳，增強全民節約意識、環保意識、生態意識，形成合理消費的社會風尚，營造愛護生態環境的良好風氣，力求每位公民都認識到保護生態環境是一項基本義務。生態文明教育是一項基本國策，必須常抓不懈，要編寫生態文明建設的普及性讀物，尤其要在中小學教材中加強有關生態環境保護的內容。第三，加大對生態文明建設的投入，建設綠色環保工程。第四，樹立生態倫理理念，把人們行為對環境和生態的影響納入道德規范，加快推進生態文明建設。總之，建設生態文明、實現綠色發展是一項宏偉的系統工程，需要全社會的積極參與和共同努力。

　　綜上所述，建設生態文明是邁向美麗中國、實現中華民族永續發展的基本條件。只有實現生態文明，國家才能增強綜合實力、創新能力、永續發展能力和國際競爭力，從而促進科學發展，完成歷史和時代賦予的重任。我們必須學習和貫徹黨的十八大精神，充分認識生態文明建設的極端重要性和緊迫性，以科學發展觀為指導，將生態文明建設的理念、原則、目標等深刻融入和全面貫穿到我國經濟、政治、文化、社會建設的各方面和全過程，堅持節約資源和保護環境的基本國策，加快建設資源節約型、環境友好型社會，實現可持續發展，順應人民過上更好生活的新期待。

　　(本文系國家社科基金重點項目“中國能源—環境—經濟綜合核算體系研究”的階段性成果，項目批準號：11AZD031)

　　注釋

　　1 本書編寫組：《十八報告學習輔導百問》，北京：黨建讀物出版社、學習出版社，2012年，第144～146頁。

　　2 “河水，不能承受之污”, 銀川新聞網，http://www.ycen.com.cn/content/2012-05/19/content_1098093.htm.

　　3 “我國四成國土面臨水土流失 東北局部黑土層已消失”，《人民日報海外版》，2010年8月7日。

　　4 國務院新聞辦公室：“中國的減災行動”，2009年5月11日，http://finance.people.com.cn/GB/9278241.html。

　　5 “習近平在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時的講話”，http://news.xinhuanet.com/2012-11/19/c_123967017.htm。

　　6 朱啟貴：《可持續發展評估》，上海財經大學出版社，1999年，第5頁。

　　7 European Commission, Food and Agriculture Organization, International Monetary Fund, Organisation for Economic Co-operation and Development, United Nations, World Bank, System of Environmental-Economic Accounting: Central Framework 2012, http://unstats.un.org/unsd/envaccounting/White_cover.pdf.