“加快公共文化立法，提高文化建設法制化水平研究”開題簡報

2012年6月13日,國家社會科學基金“加快公共文化立法，提高文化建設法制化水平研究”（批準號12&ZD032）開題論證會，在北京市湖北大廈召開。

參加開題論證會的專家有：文化部全國文化信息資源管理中心主任李宏、文化部政策法規司副司長孫若風、北京大學社會科學部副部長耿琴、中國政法大學政治與公共管理學院院長常保國、首都圖書館館長倪曉建、浙江大學公共管理學院教授胡稅根、清華大學圖書館研究館員肖燕、北京市人民政府文化顧問馮守仁、國家公共文化服務體系建設專家委員會委員張彥博、杭州圖書館館長褚樹青、文化部政策法規司法制處處長王建華、文化部公共文化司圖書館處處長尹壽松、江蘇省文化館副館長戴珩、清華大學公共管理學院副教授楊永恒、浙江大學副教授李超平、《中國文化報》編委兼中國文化傳媒集團國家公共文化發展中心主任陳彬斌、北京大學副教授張廣欽、華東師范大學副教授金武剛；子課題負責人有文化部公共文化司副司長張永新、上海社會科學院研究員巫志南、華東師范大學教授范并思、文化部公共文化司文化館處處長白雪華；以及課題組主要成員共30余人。

項目首席專家李國新教授向與會專家介紹了項目研究計劃。他首先闡述了課題組對本項目研究目標、研究思路和基本研究內容的認識與理解。他說，本項目研究的基本目標是為加快我國公共文化立法、提高文化建設法制化水平提供思想、理論、途徑、方案等方面的支撐。在整體研究思路和基本研究內容上體現三個特點：（1）以全面系統地梳理總結國內外已有理論、觀點、制度、方案、事例的產生、演變與現狀為基礎；（2）以我國目前公共文化服務體系建設進程中的重大現實性問題和事關我國公共文化持續穩定發展的基本法律法規、政策制度為研究重點；（3）以保障公眾基本文化權益、滿足公眾基本文化需求為公共文化法制建設的出發點和落腳點。基于以上三點基本認識，本項目研究的總體框架由基礎研究、要素研究和立法支撐研究三部分組成。基礎研究主要是對國內外已有或已經成形的公共文化法律法規、政策制度進行系統地收集、整理、分析、比較、總結和提煉；要素研究是對公共文化政策法規建設中的管理體制、設施體系、資源供給方式與體系、人才隊伍與資金保障機制等制度要素進行分門別類的專題研究；立法支撐研究聚焦當前我國公共文化服務體系建設進程中的突出矛盾和問題、以及亟需的法律法規和政策制度開展支撐性、應用性研究，主要內容包括“公共文化服務保障”立法的可行性、必要性和法律內容體系的研究、《公共圖書館法》立法跟蹤與配套規章研究、文化館（站）管理規范與服務標準研究。李國新教授還介紹了項目子課題的設置情況，以及子課題的結構和內容。他說，課題組在參加評審答辯、接到立項通知后，按照國家社科基金重大項目“立足學術前沿，樹立問題意識，體現有限目標，突出研究重點”的原則，參考項目評審專家組提出的改進意見，對子課題的設置做了適當歸并集中：將原先設計的10個子課題按內容性質歸并集中為6個，其中子課題1、2為基礎研究，子課題3為要素研究，子課題4、5、6為立法支撐研究。李國新教授表示，本次開題論證會希望能夠充分聽取各位專家學者的意見和建議，開題會之后，課題組將根據各位專家的意見和建議進一步調整和完善研究計劃。

首席專家李國新教授介紹完畢后，子課題負責人張永新、巫志南、范并思、白雪華等分別就各自的子課題研究計劃，向與會專家做了補充說明介紹。

子課題2 “國內公共文化政策法規與制度設計成果研究”負責人、文化部公共文化司副司長張永新說，我國公共文化服務的政策法規建設比較薄弱，從目前情況來看還不能稱之為體系。公共文化服務立法亟待加強，需要總結國內已有的成果和經驗，并對國內立法工作做全面梳理。公共文化領域在立法方面做得比較好的是圖書館領域，目前全國有10個省市出臺了圖書館條例或規章。除此以外，其他方面總得看比較薄弱，如文化館（站），再如社會力量參與公共文化服務體系建設，非常缺乏相關法規和規定。本子課題首要工作是把目前國內已經立法的工作經驗總結好。最近兩年，文化部公共文化司開展了公共文化服務體系建設制度設計研究工作，目前已經取得了一些階段性的成果，本子課題計劃將這些研究成果和制度建設成果很好地總結和梳理出來，為整個課題的研究提供基本材料支撐。在研究過程中，我們要盡量調動地方、基層文化廳局和單位積極參與，為我們提供資料和意見等方面的支持。文化部公共文化司作為全國公共文化的行政主管部門，在這方面有優勢。

子課題3 “公共文化法制建設制度要素研究”負責人、國家公共文化服務體系建設專家委員會委員、上海社會科學院研究員巫志南說，子課題3比較復雜，牽涉內容很廣泛。要素研究涉及很多方面、很多級別，有的要素是單元結構，有的要素是構建結構，另外還牽涉到主體、資源、人才、資金、技術等問題，我們在這個子課題中不可能把所有問題都解決，而是主要解決四個方面的問題。首先是公共文化管理體制，要闡述清楚比較重要的主體責任，比如政府該做什么，公益性文化事業機構該做什么、怎么做，以及其法人治理結構等。第二個是設施體系，目前設施并沒有體系化，要通過法律規范行為，加強體系化建設。這一塊目前有大體的標準、指標，在此基礎上進一步體系化并不是很困難。第三個是資源供給體系，這方面比較薄弱，供給體系是用好、用活、發揮實際效益的一個重要方面，是以后工作的重點，也是法制建設要關注的重點。最后一個是人才隊伍和資金保障，目前針對人才隊伍還有不同的看法，比如公共文化服務人才隊伍要不要職業資格認定，職業資格認定會不會影響到公民權力、義務等問題，通過研究我們要解決這些最基本的認識問題，并作出相應的制度性規定。另外是資金問題，沒有法律支撐，投資是很隨意且因人而異的，因此一定要制度化建設。

子課題5 “《公共圖書館法》立法跟蹤與配套規章研究”負責人、華東師范大學教授范并思說，子課題5的研究基礎比較好，目前《公共圖書館法》的草案已經完成，在這之前進行了大量的前期研究，有很多的相關材料。國外公共圖書館立法至少已有160年的實踐，在實踐過程中也積累了大量的跟蹤研究的實踐，這些為我們國內的跟蹤研究提供了很好的借鑒。《公共圖書館服務標準》也已經出臺，也能夠作為參考。另外還可以結合各地落實公共圖書館免費開放的實踐，包括其中產生的問題進行研究。我有信心將這一子課題做好。這個子課題的難點在于如何將公共圖書館的立法納入到公共文化服務的立法體系中去研究，在理論上來講這是一個挑戰，需要新的思路與方法。另外在我看來，重大課題是應該非常具有應用性和實踐性的研究，應當為國家決策層提供一些政策思想和決策依據，因此需要前瞻性研究。如何把跟蹤配套研究與前瞻性研究結合起來，從其中提煉出具體思想和理念，也需要花費一些功夫和時間。但是我相信我們的團隊十分優秀，我們可以勝任這一任務要求。

子課題6 “文化館（站）管理規范與服務標準研究”負責人、文化部公共文化司文化館處處長白雪華博士說，文化館（站）是最具有中國社會主義特色的公益性文化機構。目前全國縣級以上文化館、群藝館共3200多個，鄉鎮和街道文化站共48000多個，村級活動室25萬個，擁有20萬專職人員和400萬文化志愿者，覆蓋和服務范圍廣。但目前我們并沒有比較成熟的規章制度，現行的《文化館管理辦法》是1992年制定的，目前亟需修訂。我國沒有像國家圖書館、國家博物館那樣的國家文化館，因此，文化館（站）領域許多涉及全國的事情缺乏統領者。近兩年，國家公共文化服務體系建設專家委員會在文化館（站）發展規劃研究、方針政策和標準規范制定方面發揮了積極作用。子課題6專題研究我國文化館（站）的管理規范與服務標準，針對的是公共文化領域的薄弱環節，與文化部公共文化司近期的工作重點相吻合，目標就是將理論研究與事業發展很好地結合在一起，為《文化館管理辦法》的修訂，以及文化館、文化站、社區文化中心等機構的服務標準制定提供支撐。同時，本子課題還計劃將完成課題過程中的調研、定量分析以及典型案例選編成冊，用來指導基層文化館（站）的工作。

與會專家在聽取匯報介紹的基礎上，紛紛發言，并不時與課題組成員交流討論，表達了對課題的看法和建議。對本課題的研究目標、研究內容，研究隊伍，與會專家給予積極評價。

（1）課題研究目標明確、思路清晰。文化部全國文化信息資源建設管理中心主任李宏在發言中首先肯定了北京大學和課題組的文化自覺意識，認為課題組通過研究得出辦法、機制，再到立法的目標明確、思路清晰，同時極具現實意義，與國家公共文化服務頂層設計的迫切要求相適應。國家公共文化服務體系建設專家委員會委員張彥博認為，本題課題所研究的問題在當前背景下十分貼切，也非常適時、重要；課題從基礎研究入手，擴展到要素研究，進而進入立法支撐研究，思路嚴謹、目的性強。文化部政策法規司副司長孫若風指出，公共文化服務體系依賴于良好的人文環境和健全的法律保障體系，目前我國雖然已經基本建成國家法律體系，但文化立法卻嚴重滯后，僅有少數法律在起著微薄的作用，無力支撐大局。本課題思考較為深入，站在了時代的前沿，切中要害問題，合力攻關，這是我們行政部門最支持、最樂意見到的局面，也愿意給予更多支持和期待。浙江大學教授胡稅根表示，本課題既具備理論性，又具備實踐性；既有學術性，又有可操作性，內在邏輯清晰，很有價值。重大課題是為國家戰略服務的，公共文化立法是文化大發展、大繁榮的基本保障，本課題對這一點的把握非常到位。

（2）研究重點突出、框架合理。國家公共文化服務體系建設專家委員會秘書長、清華大學公共管理學院副教授楊永恒博士認為，本課題框架設計合理，通過研究可以將公共文化中的突出問題剖析清楚；研究基礎扎實，目前在公共文化服務研究領域，的確已經有了不少理論和實踐，需要在此基礎上予以梳理和總結；同時子課題設計合理，可以有效利用、結合現有的實踐經驗和研究成果。文化部公共文化司圖書館處處長尹壽松指出，本課題擁有系統化和專業化的設計，課題框架合理，目前開展研究恰逢其時。

（3）切入事業發展的重大現實性問題，理論與實踐緊密結合的特色鮮明。北京大學副教授張廣欽博士認為，重大項目的定位是應用性強，主要面向實踐，這一點在本課題設計中被充分體現。國家公共文化服務體系建設專家委員會副秘書長、江蘇省文化館副館長戴珩指出，公共文化服務體系概念的提出，對圖書館、文化館、博物館等公益性文化事業機構的推動作用很大。隨著公共文化服務體系的日趨完善，迫切需要一系列法律對其進行規范和保障。本課題的立法支撐研究將政治、經濟、文化等因素統籌起來考慮，從政府轉變職能的角度和目的出發，視野開闊，密切結合實際，是具有應用價值導向的研究。

（4）研究隊伍結構合理，實力強大，專業水平高。國家公共文化服務體系建設專家委員會秘書長、清華大學公共管理學院副教授楊永恒博士認為，本課題的一個突出特色是整個研究隊伍結構非常合理。課題組匯聚了來自高校、政府、科研機構、文化事業單位的專家學者、政府官員、一線工作者以及碩博士研究生，是一支理論基礎好、專業能力強、復合程度高、實踐色彩濃的科研團隊，為課題的理論創新和實踐研究奠定了堅實的基礎。文化部政策法規司副司長孫若風認為，本課題擁有專業化的研究隊伍，課題組成員有一些是國家公共文化服務體系建設專家委員會的成員，這是一個先天優勢，應當好好運用和發揮其作用。

與會專家對課題研究提出了不少中肯的意見和積極的建議。

國家公共文化服務體系建設專家委員會秘書長、清華大學公共管理學院副教授楊永恒博士提出了三點建議。首先，研究過程中要著重分析公共文化法律在我國法律體系中的地位，與其他法律的關系，以及如何指導實踐等問題；其次，要注重借鑒和參考已經成熟的法律和典型案例，這些法律條文和案例可以是公共文化方面的法律，也可以是與此相關的法律法規，要通過參考為研究提供思路、方法和途徑借鑒；最后，課題研究要注重和現有相關法律或法規條款之間的整合與銜接，如教育法中涉及文化的相關規定，既要劃清邊界，又要厘清關系。

中國政法大學政治與公共管理學院院長常保國教授建議，首先，課題應在內容設計上進一步增強理論性。重大課題的研究成果不僅僅是一個立法建議書，而是系統性、理論性的立法支撐成果。所以建議子課題1應以理論分析為主，將子課題4中的必要性問題合并到子課題1中，從公民視角、從公民文化權利的視角出發，闡述公共文化立法的根本目的是為了滿足人民基本文化需求，保障公民基本文化權益。其次，文化立法研究這部分要與法律層級相契合，不要與政策混淆，要從法律視角出發，從目前立法的等級出發，從“憲法--行政法規--部門法規--地方法”的角度對公共文化主體、文化技術，以及相關的法律法規（如稅法）進行深入研究，建議適當增加一至兩位行政法領域的專家或執行者作為課題組成員，加強并體現立法思維。再次，研究問題要突出重點。對于免費和共享問題、財政保障和公共文化財政投入比例問題、私人企業或個人贊助公共文化機構問題、特殊群體問題、基層文化問題等，建議在研究過程中有所考慮。最后，在研究過程中要不斷修正研究重點。調查研究是多元化、多路徑的，因此研究過程中也會狀況百出，要根據實際情況及時對研究重點、研究內容作出調整。

浙江大學教授胡稅根提出建議，研究要掌握好幾個維度：首先從政府的職能入手進行思考，公共文化服務究竟是政府的什么職能要梳理清楚；其次，研究公共文化服務是要滿足公民文化需求，那就要研究并把握住公民的公共文化需求是什么，如何滿足這些需求，其中的矛盾和突出問題在哪里；三是政府職能要保障公共文化需求和權利，要從時間維度、從國家經濟社會發展的角度去考慮，要有發展觀。從這三個維度研究未來公共文化應滿足什么樣的需求，哪些是基本公共文化服務，哪些是準公共文化服務，哪些要素是最重要的，并對保障機制做一梳理，這是非常有價值的。

國家公共文化服務體系建設專家委員會委員張彥博建議，在子課題3要素研究中將公共文化服務設施設置與設施體系、公共文化資源供給方式與供給體系、公共文化人才隊伍建設與資金保障這三個方面同文化共享工程等一系列國家重大文化惠民工程有所結合，研究一下國家重大文化惠民工程在完善要素方面作出的貢獻，以及國家重大文化惠民工程的保障機制。

浙江大學副教授李超平建議整個課題的研究應更多關注基層，關注基層在體制上的矛盾是什么，如何解套；如何以政策、制度去保障和規范基層公共文化服務及設施的功能整合與服務融合。

文化部政策法規司法制處處長王建華說，希望課題在兩個方面力求突破。第一個方面是對公共文化服務深層次問題有所解決，要明確調整對象，增強立法的可行性。另外，要對“基本服務”進行界定。第二個方面是要在法律制度研究上真正有所突破，建議增加法律專業專家，增強法律思維，運用專業術語，使立法支撐研究更加專業化。

對于是否將廣播電視、新聞出版、網絡等領域內與公共文化服務相關的內容納入本課題的研究范疇這一問題，與會專家持有不同意見。國家公共文化服務體系建設專家委員會委員張彥博認為，應在課題總體框架中，開宗明義地指出所涉及和研究的公共文化立法的邊界，是否考慮到廣電和新聞出版等領域要在總體框架中應當有所交代，不要存疑或使人產生疑問。首都圖書館館長、中國人民大學博士生導師倪曉建認為，即便是重大課題研究，也應當“有所為，有所不為”，堅持批判精神、堅持自己的學術觀點。研究范圍不能太大，要突出重點，廣電、新聞出版、網絡等領域可略帶闡釋，但不能都納入進來詳細研究。清華大學圖書館研究館員肖燕認為，應將公共文化理解為公益性文化服務的硬件和軟件，研究對象范疇不宜擴展到廣電、新聞出版等領域，恰恰相反，根據已有的實際狀況，建議進一步縮小和明確研究范圍。

與會專家發言后，課題組首席專家李國新教授表示，會后課題組將認真消化吸收專家們提出的意見和建議，進一步完善課題的研究計劃，開始進入實質性研究階段。在今后的研究過程中，希望專家們一如既往地對課題給予關注和指導，同時課題組要加強成員之間的互動交流，加強與政府公共文化管理部門、公共文化服務機構，以及國內外相關領域學者之間的交流合作，加強和課題管理機構的交流溝通，共同為高效優質地完成課題而努力。

（課題組供稿）