盧洪友：環境基本公共服務的供給與分享

　　摘要我國環境基本公共服務供給與分享，長期存在著供給水平低、均等化水平低、城鄉分割等突出問題，其根源在于制度安排存在缺陷。環境基本公共服務均等化是一個艱巨、復雜而漫長的過程，將伴隨我國城鎮化、工業化的整個進程。在均等化起步階段，應通過制度創新，著力解決基本公共服務與公民權利及政府責任“掛鉤”，以及與地方財政能力和居民身份“脫鉤”問題。

　　關鍵詞環境基本公共服務 供求矛盾 均等化 制度路徑

　　環境正義與環境基本公共服務

　　環境風險的公平分配與環境基本公共服務的公平分享，是環境正義的本質要求。換言之，環境正義既要求所有人都平等地擁有享受清潔環境而不遭受環境傷害的權利，也要求所有人都承擔與環境保護相對稱的義務。然而，中國的情況卻并非如此：在環境風險分配上，垃圾處理場、高污染工廠等往往不成比例地建在農村地區特別是窮鄉僻壤，以及低收入群體或者弱勢群體占多數的地區;在環境基本公共服務上，無論是供給數量、質量，還是方便可及程度，在地區之間、城鄉之間以及不同社會群體之間都存在巨大差距。

　　環境破壞幾乎總是最沉重地打擊那些生活貧困的人們。以空氣污染為例，盡管一般認為空氣污染主要是工業國的問題，但是超過90%的死亡則發生在發展中國家;盡管一般認為空氣污染主要影響城鎮，但是超過2/3的相關死亡發生在農村地區(聯合國開發計劃署，1998)。在中國，政府環境公報(2010)顯示，在城市環境有所改善的同時，由于鄉鎮企業發展和城市污染轉移等原因，環境污染不斷向農村擴散，造成農村環境狀況不斷惡化。環境公共政策必須以給予所有人尊重和正義為基礎，不得有任何形式的歧視和偏見(People of Color Environmental Leadership Summit, 1991)。簡言之，推進環境基本公共服務均等化，從某種意義上是弱勢群體天賦環境權的一種“正當回歸”。

　　包括環境在內的各種基本公共服務，是滿足人的基本尊嚴需要的共同性條件，應該與公民的生存權、發展權、環境權等緊緊“掛鉤”，而不應以戶籍、職業、居住地的不同以及居民收入及消費水平的強弱而分軒輊。我國基本公共服務在地區間、城鄉間以及不同社會群體間錯綜復雜的非均等供求制度安排，從根本上說，是“掛鉤”錯位所致。基于這樣的認識，我們可將環境基本公共服務的內涵界定為：政府一視同仁地為全體公民大致均等化提供、由全體公民大致均等化分享環境基本公共服務的一種制度安排。

　　環境基本公共服務的外延是動態變化的，不同國家以及同一國家的不同經濟社會發展階段，環境基本公共服務的外延都是不盡相同的。在我國均等化起步階段，需要確定進入均等化的環境基本公共服務“品目”，并對各個環境基本公共服務項目設定中央政府“兜底”的數量大致相同、質量大致相近、可及程度大致相當的最低供給標準。因此，在外延上，應該把污水及垃圾等環境治理服務、環境監測與評估服務、環境監管服務、環境應急服務、環境信息服務以及環境公共設施等作為基本公共服務的重要領域，加大投入，全面推進鄉(鎮)、村環境公共基礎設施建設和監管能力建設，積極推動各項環境基礎設施、環境保護管理工作向農村延伸和輻射，做到全覆蓋，使不同地區、不同階層逐步享有基本均等的環境公共服務。

　　我國環境基本公共服務的供求矛盾

　　環境基本公共服務供給水平低。從供給水平看，我國環境保護投入長期不足，環保性財政支出總量和占比一直較低，歷史欠賬較大，農村環保支出欠賬更大。2011年，我國環保支出2640億元，僅占財政支出的2.4%，且增長呈放緩趨勢。

　　在農村，生活垃圾、污水等主要靠大自然自身凈化。一方面，隨著農村生產方式和生活方式的變化，消費結構的升級，農村環境的自我凈化能力不斷下降，農村普遍面臨生活污染、面源污染以及工業污染和城市污染向農村轉移加劇等突出的環境問題;另一方面，在我國城鎮化、工業化進程中，政府財政對環境保護的投入長期欠賬，并采取向城市傾斜政策，農村環境基本公共服務投入不足，全國4萬多個鄉鎮、約60萬個行政村，大部分沒有環境基礎設施，農村飲用水水源地水質達標比例僅為59%，農村仍有8000多萬人飲水不安全，1/3的縣城沒有污水處理設施，污水處理率不足50%。 隨著環境污染由城市向農村、由發達地區向欠發達地區轉移，在因環境問題而產生的沖突中，以農民為主體的環境群體性事件大幅度增加。有能力避開環境污染的與沒能力避開環境污染的形成新的兩極分化，這是社會經濟地位在環境風險分配以及環境基本公共服務分享中的反映。其中，在環境風險分配領域，環境污染的最大受害者是作為弱勢產業的農業和弱勢群體的農民。

　　在城市，工業企業相對集中，而且粗放式經營，高資源能源消耗、低土地成本和低勞動力成本，經濟發展付出了巨大的環境代價。以空氣質量為例，2013年1月，全國各地持續發生霧霾天氣，其中，北京一個月的霧霾天氣達到25天，1月12日北京的PM2.5指數瀕臨“爆表”，空氣質量達持續六級嚴重污染;1月29日，全國灰霾面積超100萬平方公里，中央氣象臺在大霧預警之外，同時發布霾藍色預警信號。實際上，早在兩年前，國家環境保護部部長周生賢在向全國人大常委會報告環境保護工作情況時就指出，2010年，全國17.2%的城市空氣質量未達到國家二級標準，主要是可吸入顆粒物濃度超標。珠三角、長三角、京津冀等區域性大氣污染日益突出，廣州、深圳、上海、南京、蘇州、天津等大城市的灰霾天數已占全年的30%至50%。

　　環境基本公共服務均等化水平低。從環境基本公共服務供給看，環境基本公共服務在地區間、城鄉間以及不同社會群體間都存在巨大差距。從地區看，發達地區被關停的高污染、高能耗企業，被欠發達地區以招商引資方式引入。在GDP、財政收入、招商引資等作為主要晉升激勵指標的背景下，地方政府官員通常采取降低環保門檻及其他優惠政策等引進外資或新上項目;在環境基本公共服務方面，東部地區的天津、山東、浙江、北京等城鎮生活污水處理率在78%以上，而中西部地區的廣西、貴州、湖南、海南、青海等不足40%。從城鄉看，越往基層環境基本公共服務供給水平越低，環境基本公共服務設施越差，其中農村最為薄弱。從社會群體看，在環境風險分配方面，污染轉移使弱勢群體成為環境災害的主要承載者;在環境基本公共服務分享上，農村居民、進城務工人員、城中村居民等弱勢群體所享用的環境基本公共服務數量不足、質量低、可及性差。

　　從環境基本公共服務需求看，城鄉居民對環境基本公共服務的需求都非常迫切。我們對山東、廣東、廣西、湖北、湖南等9個省的城鄉居民進行了入戶問卷調查，結果顯示，城鄉居民對環境基本公共服務的滿意度僅為26.7%，有73.4%的居民認為一般或者不滿意;城鄉居民對環境狀況的客觀評價也并不樂觀，約有44.9%的居民戶認為所在地的環境綜合狀況較好或者很好，有55.1%的居民戶認為所在地的環境綜合狀況一般、較差或很差。分項目來看，最為不滿意的是水質狀況，只有18.3%的居民戶認為水質良好，大部分居民認為水質受到一定程度的污染，甚至有16.2%的居民認為水質有較大污染或者重度污染;其次是空氣質量狀況，44.9%的居民戶認為空氣狀況為良，25.2%的居民戶認為輕微污染，6%的居民認為重度污染;固體廢棄物垃圾收運處理狀況也不容樂觀，39%的居民戶認為固體廢棄物垃圾較多，14.8%的居民戶認為垃圾隨處可見。在我們調查的包括義務教育、公共衛生、公共文化等9項基本公共服務中，城鄉居民戶對環境基本公共服務的需求僅次于義務教育和疾病預防，位居第三。其中，城市居民對環境基礎設施、環境監測監管、城市污水處理的需求最為迫切;農村居民則對飲用水源保護、清潔飲用水設施、生活垃圾處理和環境設施的需求最為迫切。

　　環境基本公共服務供給與分享的“掛鉤”錯位制度缺陷。我國環境基本公共服務的制度安排，長期存在著兩個“掛鉤”錯位：一是環境基本公共服務供給水平及生態文明建設狀況，沒有與地方政府責任及績效考核緊密掛鉤，而是與地方財政能力密切相關;二是環境基本公共服務分享，沒有與公民基本權利掛鉤，而是與公民的戶籍、職業、居住地等群體性特征掛鉤。從必保底線看，必須保障可靠的生態安全，有效防范環境風險，及時妥善處置突發資源環境事件和自然災害，維護生態環境狀況穩定，避免重大生態危機。從根本目的看，必須持續改善生態環境質量，讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸上新鮮的空氣、吃上放心的食物。這充分表明，在建設生態文明的價值取向、長遠目標、基本原則、主要途徑和保障舉措等方面，我們已經形成完整的認識成果，其核心就是人與自然和諧共生、經濟社會與資源環境協調發展。但由于沒有建立由中央政府承擔兜底責任的國家供給標準及均等化轉移支付制度，導致地區間環境基本公共服務投入水平、產出水平以及受益水平都存在巨大差距。因長期實行城鄉分割分治的二元基本公共服務供給與分享制度，使得農村環境基本公共服務的生產成本不得不主要依靠基層政府、農村自治組織、農戶來承擔，導致農村環境基本公共服務供給數量不足、質量低下、可及性差、“三農”負擔沉重、基層財政困難等一系列經濟社會問題。

　　環境基本公共服務供給的激勵約束不足。我國環境保護和生態文明建設缺乏內在激勵約束機制，地方政府缺乏足夠的動力調整產業結構，進行生態修復和污染防治，增強生態產品生產能力，因地制宜地發展綠色經濟、循環經濟，推動形成有利于保護生態環境的產業結構;同時，由于生態環境監測評估體系不健全，生態環境質量在政績考核中的權重過低，官員晉升主要靠GDP，使得生態文明建設長期沒有放到與經濟建設同等重要的位置上。調查發現，地方政府普遍認為，環境保護的關鍵在企業節能減排和污染治理，由于增加環境基本公共服務供給對保障和提升環境質量的短期效果不明顯，地方政府普遍將環境保護支出作為“軟指標”，農村環保支出更是微乎其微，年度之間波動性大，隨意性強，上級抓得緊，支出就多些，否則支出就顯著下滑。環境保護長期投入不足，導致環境基本公共服務供給數量不足、質量低、方便可及程度差，與城鄉居民對環境基本公共服務的高需求形成尖銳矛盾。

　　我國環境基本公共服務供求矛盾引致的各種風險及趨勢

　　環境基本公共服務供求中的各種矛盾和問題，導致環境風險積聚，并由此引發社會風險、經濟風險以及政府道德風險，削弱政府執政能力，影響經濟可持續發展和社會穩定。

　　環境風險積聚。環境風險是由人為的污染對人體健康和生態系統可能產生的危害。我國在經濟高速增長的同時，也付出了沉重的環境代價，農村和西部地區生態環境代價尤為沉重，自然資源日漸稀缺、生態惡化、環境污染嚴重，人為因素導致的人群中毒、火災、爆炸等嚴重污染環境和破壞生態的各種環境風險呈上升趨勢。

　　社會風險加大。因工業污染源、農村生活生產污染源所排放的有毒有害物質所導致的環境風險，并由此引發的群體性事件，加大了社會風險，危及社會穩定。我國自1996年以來，環境群體性事件一直保持年均29%的增速，2012年環境重大事件增長120%，重特大環境事件高發頻發，特別是重金屬和危險化學品突發環境事件呈高發態勢。目前，我國環境信息公開制度尚不健全，相關法律規范不明確，有關規定過于原則抽象，操作性不強，難以滿足公眾需求。

　　經濟風險累積。長期的粗放式經濟增長以及經濟增長與環境保護、經濟增長與環境公共事業發展失衡，導致環境容量呈現逐漸萎縮趨勢，環境承載力日趨下降，資源及環境難以有效承載人口及相應的經濟社會活動，經濟增長受環境容量約束的風險日益顯現。

　　政府道德風險上升。在現行制度安排下，環境基本公共服務供給數量、質量、可及性，在很大程度上取決于地方政府財政能力及行為目標。在GDP、財政收支導向的晉升激勵下，政府財政環境支出長期不足，欠賬多，與社會公眾對環境基本公共服務的高需求形成巨大反差，政府行為的合理性、正當性頗受質疑，道德風險升高，執政能力被削弱。

　　化解環境基本公共服務供求矛盾的制度路徑

　　總的來說，需要按照“五位一體”的總布局，有效協調經濟社會發展與資源環境的關系，走資源節約和生態環境保護的新道路，倡導和推行自覺自律的生產生活方式，形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式和消費模式，注重增進公眾的經濟福利和環境權益，促進社會和諧穩定。

　　建立長效激勵約束機制，持續提升環境基本公共服務供給水平。建立可監測、可評估、可考核的政府環境基本公共服務績效評價體系，并將其納入科學發展考評指標體系，以激勵約束政府行為，強化政府及財政支出在環境基本公共服務供給中的主導責任，加大環保支出力度，強化立法、規劃、投入和監管力度。在此基礎上，建立政府為主、統一標準、分級分區相結合的環境基本公共服務供給體系，界定各級政府的環境基本公共服務事權，明確中央環境基本公共服務均等化轉移支付標準，保持制度、政策的穩定性和規范性，促使地方政府形成長期、穩定提升環境基本公共服務水平的合理預期。同時，加大企業節能減排責任的落實力度，構建資源、能源、環境要素的成本內生和市場配置機制，建立稀缺資源環境有償有價、交易、補償、賠償機制;建立社會約束、公民深度參與機制，拓寬融資渠道，使“政府、企業、社會”三位一體、良性互動，以此持續提升服務供給水平。

　　建立最低國家供給標準和均等化轉移支付制度，提升環境基本公共服務均等化水平。我國環境基本公共服務分享制度的顯著特征或主要缺陷是：服務分享與居民身份、職業、戶籍等群體性特征掛鉤，這與一視同仁提供服務的政府責任以及大致均等化享用服務的公民權利相悖。建議從“投入、產出、受益”三個維度，綜合研究確定環境基本公共服務供給與分享的保障性“國家標準”，并從“數量大致相同、質量大致相近、可及程度大致相當”三個層面設計指標體系。指標選取應注重人本因素，廣泛采用覆蓋率、服務人口比例、達標天數、人均環保支出、污水處理率、垃圾處置率、飲用水達標率等可測量可感官的指標，結合戶籍、環保環衛、財政等配套改革，使服務分享與公民身份、職業、居住地等脫鉤，通過均等化轉移支付制度使得財政能力弱的地區也有足夠財力達到“國家標準”， 真正實現地區間、城鄉間以及不同社會群體間的環境基本公共服務均等化。

　　轉換體制機制，創新供給模式，提高環境基本公共服務供給效率。在明確環境基本公共服務政府責任的前提下，充分發揮市場機制的作用，推動環境基本公共服務提供主體、提供方式和生產主體的多元化，建立政府主導、社會參與、“公”與“私”及其各自內部競爭性生產的環境基本公共服務供給模式，擴大環境基本公共服務向外國資本和民間資本開放范圍，鼓勵引導社會資本參與環境基本公共服務設施建設和運營，有選擇地推行環境基本公共服務政府采購、特許經營、合同委托、服務外包等，提高服務供給效率。

　　建立公眾參與機制，增強公民環境意識和主體意識，創新管理模式。在政府與居民之間，以居民環境需求為導向，建立環境基本公共服務供求決策公眾參與機制，搭建政府、企業、公眾定期溝通、平等對話的交流平臺。在政府內部，重心下移，發揮地方政府的積極性和創造性，創新基本公共服務管理模式。調查發現，濟南市整合橫向和縱向公共資源，建立市、縣(區)、鎮、村四級城鄉一體化環境衛生管理體系，確定政府間以及政府與社會間的運營成本分攤比例的管理模式，以及章丘市運用市場化手段開拓和延伸環衛管理產業化鏈條，采取全托管、半托管、自我服務等調動社區居民參與環境衛生積極性、培養公民環境意識和主體意識的管理模式，都值得認真研究、加以推廣。

　　(本文系國家社科基金重大項目“城鄉環境基本公共服務非均等程度評估及均等化路徑研究”階段性成果，項目批準號：11&ZD041)

　　【作者簡介】

　　盧洪友，武漢大學經濟與管理學院財政稅務系主任、教授、博導，中國財政學會理事，中國國際稅收研究會理事。

　　研究方向：政府職能與財政體制、財政稅收理論與制度等。

　　主要著作：《政府職能與財政體制研究》、《分級分稅財政體制》、《公共商品供給制度研究》等。