公共文化服務體系建設的經驗與未來走向

公共文化服務體系這個概念，是2005年10月在黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中正式提出的。該建議要求：“加大政府對文化事業的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”。以上海公共文化服務體系為視角，來總結改革開放30年來的基本經驗，就必須將公共文化服務體系這個概念提出之前上海的公益性文化事業的建設和發展概括在內，否則就不能完整地反映整個歷史發展的脈絡，也不能完整地總結其歷史經驗。

一、改革開放以來上海公共文化服務體系建設的歷程

由于計劃經濟體制的影響和十年浩劫的嚴重破壞，改革開放前上海的文化基礎設施可以說是千瘡百孔，百廢待興。當時，上海文化設施方面的標志性建筑基本上都是民國時期或“文革”時期遺留下來的。如上海圖書館、上海博物館、上海音樂廳、美琪大劇院，還有上海當時最大的江灣體育場，都是民國時期留下來的。由于文化體育設施太差，上海無法接待國外好的文藝團體來演出，也沒有條件舉辦高水平的體育賽事，這與上海這個中國最大城市的地位很不相稱。

改革開放30年來，上海的公共文化服務體系建設大致經歷了三個階段：

（一）恢復重建階段（從1978年十一屆三中全會到1984年十二屆三中全會通過關于經濟體制改革的決定為標志）

1978年12月，中共十一屆三中全會召開，我國進入了社會主義現代化建設的新時期。文化建設也成為我國整個現代化發展戰略的重要組成部分。1979年到1984年，上海地方財政用于文化設施建設的支出共計3.42億元，其中用于文化、新聞、出版、廣播電視事業約1.1億元。市文化局、市電影局、市新聞出版局和市廣播電視局等文化單位的文化設施基本建設費達1366.6萬元，比1950年至1978年近30年總和的262.69萬元增長了420.23倍，1984年上海全市文化事業擁有固定資產總值3.15億元，與1978年相比新增約7088萬元。上海的公共文化事業得到了初步恢復和發展。

（二）轉型發展階段（從1984到2005年中央提出建設公共文化服務體系為標志）

1984年10月，黨的十二屆三中全會通過了關于經濟體制改革的決定�！皼Q定”提出我國社會主義經濟是公有制基礎上的有計劃商品經濟，突破了把計劃經濟同商品經濟對立起來的傳統觀念，為全面經濟體制改革提供了新的理論指導。經濟體制改革有力推動了文化建設模式的轉型和文化體制改革的發展。上海雜技團魔術隊1980年起以“集體經營、獨立核算、自負盈虧、結余分成”為管理原則，率先試行承包責任制，邁出了改革的第一步。1984年，經中共上海市委批準，上海出版業全面推廣“事業單位企業管理”，推行經濟指標責任制和利稅承包制，引進了競爭、激勵機制，為出版業的改革奠定了基礎。

1986年下半年，上海舉行了規�？涨暗奈幕�發展戰略研討。經過熱烈的討論，上海提出了一整套與經濟發展戰略相配套的文化發展戰略。同時也第一次就文化經濟政策問題進行了研討。中共上海市委、市政府總結大家意見，制定了一系列文化經濟政策，支持和引導上海的文化事業，取得了引人注目的成效。這一系列重大改革措施的提出，在全國處于領先地位，并成為上海發展文化事業的一大特色。

1980年代后期，在文化經濟政策的作用下，上海完成了上海文藝活動中心、上海美術館新館等大小40多個新建文化項目。1986年市政府批準成立上海市文化發展基金會。電影局運用退資金方式建成了上海影城。新民、文匯、解放3座新聞大廈，也是新民晚報、文匯報、解放日報三家報社“零承包”優惠政策實施的結果。上海市還建立了文化發展專項資金，其中大部分用于文化設施建設，一部分用于資助優秀文化藝術和社會科學項目。

從1980年代到1990年代，隨著文化體制改革的初步開展，上海的文化建設得到了加強，并取得了較快發展。據不完全統計，“七五”期間（1986－1990年），上海市屬文化系統文化設施建設投資5.3億元，超過前35年投資總額。“八五”期間（1991－1995年），投資達52.52億元，比“七五”增長近10倍�！熬盼濉逼陂g1996－2000年，投資達93億元（上述投資數據尚不包括區、縣政府以及社會各界對文化設施的投資）。

1991年12月，中共上海市委五屆十二次全會通過了《中共上海市委關于當前加強社會主義精神文明建設的若干實施意見》�！秾嵤┮庖姟酚袑ｉT章節對上海文化事業的改革與發展提出了要求�！秾嵤┮庖姟愤�特別提出，為了適應擴大對外開放和上海人民日益增長的文化生活需求，要按照國際現代化城市的要求，結合上海的特點來建設若干個必不可少的文化設施。提出在“八五”期間要建設或基本建成十大工程。上海文化設施建設工程就此邁開了嶄新的步伐。1990年代，上海十大公共文化設施（上海圖書館、上海博物館、上海大劇院、上海書城、上海美術館等）先后建成，成為上海的標志性建筑。1997年全市人均公共文化設施建筑面積達到0.09平方米，超過建設部規定的人均0.08～0.12平方米的下限。

在一批市級標志性文化設施建成后，上海又提出要把文化設施建設的重點逐步轉移到社區文化設施建設上來。到2007年底，全市各區縣已擁有公共文化設施573個，其中圖書館30個，藝術表演場所150個，群藝館、文化館30個，文化站217個，公園146個，在全市初步形成布局優化、設施先進、結構合理的社區文化設施網絡。

（三）全面推進階段（2005年至今）

2005年10月，黨的十六屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，“建議”明確提出要“加大政府對文化事業的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”。 2007年6月，胡錦濤總書記又親自主持中央政治局會議，研究加強公共文化服務體系建設。

2006年，中共上海市委、上海市政府決定，以社區事務受理服務中心、社區衛生服務中心、社區文化活動中心建設為抓手和突破口，統籌推進社區建設。2007年，上海社區服務“三個中心”建設進入全面推進實施的新階段。2007年6月，上海市政府《關于完善社區服務促進社區建設的實施意見》正式出臺，標志著上海社區服務進入了全面推進、全面深化的新階段。

“十一五”期間，上海市初步構建了以“社區文化活動中心”為核心的“市、區（縣）、街道（鎮）、居（村）委”的“四級”公共文化服務網絡體系，基本完成國家公共文化服務體系全覆蓋服務，較好地滿足了群眾基本文化需求。

二、上海公共文化服務體系建設的基本經驗

上海在公共文化服務體系建設過程中形成的基本經驗主要有如下幾點：

（一）從重標志性到重基礎性

標志性文化設施是一個國家、一個地區文化形象和文化風格的象征，但如果文化建設僅僅著眼于一些標志性文化設施，而忽視了面向群眾、面向社區的基礎性文化設施的建設，那么也就是忽視了公民的基本文化權利。上海從1990年代后期開始提出文化建設“眼光向下”，“重心下移”，越來越重視社區文化建設，越來越重視群眾文化生活質量的提高。“十二五”期間上海公共文化發展的目標是，與中國特色社會主義事業和全面建設小康社會的歷史進程相適應，與上海建設文化大都市的發展方向相適應，實現全市公共文化的公益性、均等性、基本性、便民性。

（二）從重硬件到重軟件

在建設公共文化服務體系的過程中，上海在重視必要的硬件設施建設的基礎上，特別重視建立能夠保障公共文化服務機構可持續發展的體制機制，重視提供豐富多樣的文化產品和文化服務，以滿足廣大市民不斷增長的精神文化需求。

首先是建立公共文化投入機制。構建公共文化服務體系，是公共服務型政府的責任，需要政府公共財政的穩定支持。增加投入與轉換機制是聯系在一起的，這樣增加的投入才能產生增強活力、改善服務的效果。

其次是建立健全公共文化服務供給機制。上海目前在組建公共文化服務專門機構和服務平臺方面做了許多有益的探索。上海東方宣教服務中心、東方講壇、東方社區信息苑、東方社區學校、東方社區文化藝術指導中心等在公共文化服務供給方面都已發揮了主渠道的作用。

第三是建立健全公共文化設施日常管理運作機制。公共文化服務雖由政府主導，但運作方式切忌套用行政化方式進行，而是要引入社會化的運作機制。上海積極培育社區與非營利組織的發展，充分發揮社區與非營利組織的積極作用。

第四是建立激勵與約束相統一的績效評估機制。公共文化服務現行運行機制中缺乏嚴格的績效評估，現有的考核體系缺乏激勵作用和約束力，這是造成公益性文化事業單位績效低下的一個重要原因。為了使政府對公益性文化事業的財政投入發揮更好的效益，上海已經著手對公共文化服務機構實行績效管理，建立規范的績效評估機制。

（三）從管腳下到管天下

上海在公共文化服務體系建設中，重視公共服務型政府建設，重視政府職能轉變，積極推動政企分開、政事分開、管辦分離，使政府主管部門真正從管“腳下”轉變為管“天下”，即不是只管自己的直屬單位，而是服務整個行業、整個社會。

比如，發揮上海文化發展基金會的作用，是上海公共文化服務體系投入機制改革的重要嘗試。2004年9月，基金會啟動面向全社會的文化項目資助工作。按照以往的文化投入和資助渠道，有近四分之三的申報單位和個人，由于體制機制和文化資源分配等原因，不具備申請條件或得到資助�，F在，打破了體制內外的界限，也打破了“國有”、“民營”的身份界限，為不同所有制性質的社會各方力量提供了平等的競爭機會。上海這一全新的文化投入模式，創全國改革之先，在公共文化服務體系建設方面走出了扎實的一步。

（四）從條塊分割到資源整合

在社區文化活動中心的建設中，上海通過體制、機制、管理模式創新，將原有社區文化館（站）、社區圖書館、社區學校、社區老年活動室、社區青少年活動中心、社區少年科技站、社區健身苑、科普畫廊等資源整合起來，使社區居民能在社區活動中心享受“一站式”服務。

上海的社區文化活動中心、東方講壇、信息苑等公共文化服務平臺，都是整合全市文化資源建立起來的，這些服務平臺以新穎的服務形式，深入基層，服務市民，受到廣泛歡迎，成為上海公共文化服務的新型載體，并在公共文化服務中發揮越來越重要的作用。

上海的公共文化服務體系建設還重視加強各級政府和文化行政部門的公共文化服務（管理）職能，充分發揮各類文化事業單位的骨干作用，充分發揮科技、教育、工會、共青團、婦聯等部門和機構提供公共文化服務的積極性，充分發揮各類非營利性文化服務機構的積極作用，充分發揮廣大市民的參與作用，共同形成公共文化服務的合力。

三、上海公共文化服務體系建設的未來走向

未來5～10年，我國公共文化服務體系的建設將經歷一個制度性重構的過程。

上海的公共文化服務體系建設，從公共文化需求的表達機制的建立，到公共文化決策制度的確立，再到公共文化財政預算制度的形成與撥付、財政投入的使用與監管，最后到公共文化服務的績效評估與政策反饋，都將形成一整套運作程序與制度框架。

（一）建立和完善公共文化需求的表達、意見收集、社會評估的機制，一方面保障公民公共文化需求的表達權和公共文化決策參與權，另一方面以此增強公共文化服務的社會效益。十七大報告指出：“要始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，保障人民各項權益”。上海的社區居民對文化體育活動有非常高的熱情，也有較強的自我管理的能力。在構建公共文化服務體系的過程中，應該建立和完善公共文化需求的表達、意見收集、社會評估的機制，保障公民公共文化需求的表達權和公共文化決策參與權，積極探索如何發揮群眾性文藝團隊的積極性，嘗試讓群眾性文藝團隊和社區居民參與公共文化設施的管理和公共文化服務項目的日常運作。以此解決公共文化產品、服務是否符合市民文化需求的問題，解決自我管理的問題和群眾監督的問題。

（二）建立和完善公共文化服務機構的治理結構，保證其非營利和公益性的性質，不斷提高服務水平和服務質量。公司治理結構是公司制的核心。完善公司治理結構，其首要任務是明確股東會、董事會、監事會和經理層的職責，形成各負其責、協調運轉、有效制衡的公司結構。建立和完善公共文化服務機構的治理結構，目的是要從組織機構上、從體制上保證其非營利和公益性的性質，不斷提高服務水平和服務質量。上海的主要思路是，建立管理委員會制度，管理委員會由政府代表、社區居民代表參加，以此增強管理委員會的公共性。

（三）改變以往行政化的財政資金投入方式，使各級政府逐步增加的投入與各類公共文化服務機構轉換機制、增強活力和改善服務緊密聯系起來，從而提高整個公共文化服務的水平。隨著經濟的發展和政府對公共文化服務的日益重視，今后文化投入一定會逐年增加，因此迫切需要改革財政資金的投入方式，應根據公共文化服務的質量，根據服務實際績效，建立激勵與約束相統一的財政資助制度，使各級財政投入與各類公共文化服務機構轉換機制、增強活力和改善服務緊密聯系起來，從而提高整個公共文化服務的水平。

（四）逐步建立激勵與約束相統一的第三方績效評估機制，突破舊的體制內循環的“路徑依賴”。根據十六屆六中全會關于“建設服務型政府”，“推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務”的精神，政府主管部門應加強公共文化服務績效評估工作的宏觀管理和行政監督，不直接介入公共文化服務機構的具體評估事務，而是根據國際經驗，發展中介性社會評估，讓公共文化服務評估機構相對獨立于政府，使之成為真正的第三方評估機構，以培育和體現中介性社會評估機構的公正性、專業性和權威性。

（五）采取有力政策，鼓勵社會及私人部門提供公共文化服務，興辦非營利公共文化服務機構。2006年1月，中共中央、國務院關于深化文化體制改革若干意見指出，要加大公益性文化事業投入，調整資源配置，逐步構建公共文化服務體系。進一步完善鼓勵捐贈和贊助等各項政策，拓寬渠道，引導社會資金以多種方式投入文化公益事業。上海將在這些方面率先進行制度上的積極探索，為我國的公共文化服務體系建設提供新鮮經驗。

（《領導之友》2012年第2期）