10年文化體制改革一瞥

“改革”是1978年后中國的第一摹狀詞，它經常捆綁著另一個大詞“體制”，如經濟體制改革、教育體制改革、醫療體制改革、司法體制改革、行政體制改革，當然還有文化體制改革。每一領域的改革都要涉及兩個相關問題：一是“改什么”；二是“改革的理由”。大體看來，這兩個問題在我國經濟領域相對清楚。改革舊的計劃經濟體制，代之以社會主義市場經濟體制，這已成為多數人的共識。說到改革的理由，大多數人也相信，市場經濟體制更能體現科技創新與物質生產的固有邏輯。不過，在其他一些領域中，這兩個問題就不那么容易弄清楚。比如教育體制改革，雖然近年來有關部門推出“高校合并改革”、“人才培養體制改革”、“辦學體制改革”、“教育管理體制改革”等讓人眼花繚亂，但許多評論者認為，不少改革措施其實與教育科研的邏輯是相悖的，甚至漸行漸遠。那么文化體制改革是怎樣的情形呢？要回答這個問題，依然需要上述兩個觀察角度：第一，文化體制要改什么；第二，要確定改革的方向，更要深刻認識文化發展的邏輯。

一、10年文化體制改革的幾個重要瞬間

我國原有文化體制大體是在上世紀50年代初借鑒蘇聯模式形成的。在總體布局上，設立行業分層的行政管理體制，并相應建立層層專業的文化事業單位；在結構上，強調單一公有制，全部文化事業單位由國家財政供養；在內部管理上，強調行政命令，缺乏專業評價和同行競爭；在人事制度上，沒有人員流動淘汰機制。這樣的體制在當時靠行政命令治國的非常時期尚能體現出一定效率，但隨著時間的推移，機構臃腫、效率低下的文化事業單位成了國家財政的沉重負擔。

上世紀80年代后，在經濟改革外溢效應的影響下，改革原有文化體制的呼聲日益高漲。國家逐漸開放和培育文化市場，國有文藝院團和一些重要新聞傳媒領域率先嘗試“事業單位，企業管理”的改革。將近20年的漸進性改革終于為全面展開文化體制改革準備了條件。到世紀之交，文化體制改革開始進入加速發展期。這里我們不妨從這十幾年中截取幾個“重要瞬間”：

第一，2000年，“文化產業”觀念首先得到合法性確認

2000年10月，中共十五屆五中全會在《關于“十五”規劃的建議》首次提到“文化產業”一詞，提出要“完善文化產業政策，……推動有關文化產業發展”。該建議次年被九屆人大四次會議納入《中國“十五”規劃綱要》。

從國家政策層面確認“文化產業”的合法性在中國是個大事。因為在傳統觀念里，“文化”是個全等于意識形態的國之大事，與產業或市場截然對立。所謂“文章千古事”，“一言興邦、一言喪邦”，這些說法無不給文化抹上了神秘色彩，它們也成為國家全面壟斷和代理文化事務的基本依據。但現在人們意識到，大眾文化權利的滿足離不開文化經濟、現代大規模復制傳播技術和文化服務等。從根本上說，對文化產品的商品屬性或娛樂屬性的確認是對舊有文化觀念的“去魅”，對計劃經濟時期舊文化觀的解構。它使當代中國文化發展獲得了新的起點。

第二，2003：文化體制改革進入試點階段

文化產業的高調出場，使人注意到文化產品創造所依賴的經濟基礎、體制環境、社會條件、傳播技術所發生的深刻變化，同時意識到原有文化體制嚴重束縛了現代文化產業的發展。為此，2002年底中共十六大報告明確宣示，要“建立與社會主義市場經濟相適應的新的文化體制”。

2003年6月，文化體制改革試點工作啟動。北京、重慶、廣東、浙江、深圳、沈陽、西安、麗江9個綜合性試點省市地區和35家試點單位被納入試點范圍。2005年，開始試點總結，集中出臺有關政策文件。2006年1月12日，中共中央和國務院發布《關于深化文化體制改革的若干意見》，發出擴大試點、全面推開改革的信號。

3. 2005：重構公共文化服務體系

2005年10月，中共十六屆五中全會《關于“十一五”規劃的建議》醒目地出現了“加大政府對文化事業的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”的內容。經過隨后兩年的深化，一個“建設逐步覆蓋全社會的公共文化服務體系”的政策目標被和盤托出。

從承認文化產業的合法性，到提出重構公共文化服務體系的目標，兩者存在著內在的邏輯關聯：一方面，文化產業將根本改變國家包辦大眾文化消費的局面；而另一方面，文化市場的開放也日益凸顯出政府在公共文化服務方面的責任。政府需要以轉移支付或政府采購方式向特定群體提供必要的文化產品及服務。

中國所以能在新世紀提出建設公共文化服務體系，與其市場經濟的快速發展是分不開的。多年來中國財政收入增速遠高于GDP和居民可支配收入的增速。1998年財政首次達到1萬億元，2007年達到5萬億元，而2011年則達到10萬億元以上。與此同時，中國在公共文化投入上一直比率較低。如今，政府投資經濟基礎設施的壓力已遠比改革開放之初輕松，因而公共財政向公共文化領域傾斜、公共財政“反哺”公共文化，就成為必然的政策選擇。

10年來中國文化體制改革的重要瞬間還包括：2009年7月，我國第一部文化產業專項規劃《文化產業振興規劃》由國務院常務會議 審議通過。這是繼鋼鐵、汽車等十大產業振興規劃后出臺的又一重要規劃，標志著文化產業已上升為國家戰略性產業；2009年9月，華誼兄弟傳媒股份有限公司創業板獲準上市，成為內地第一家成功上市的影視制作公司；2011年10月，中共中央推出《關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決議》；……所有這些瞬間清晰地勾勒出中國文化體制改革加速發展的上升曲線。

二、文化體制改革成為快速壯大文化國企的強大引擎

文化體制改革千頭萬緒，但中心環節是具有經營潛力的文化事業單位的轉企改制。它的基本思路是：國有文化事業單位轉為國有文化企業，國有文化企業成為國家文化產業的骨干，成為國有經濟的重要組成部分。

經過長期論證，國家有關部門明確了轉企改制的范圍。除少部分公益性文化單位繼續保留在事業單位序列外，絕大部分經營性的文化單位轉制為企業，變身為市場主體，后者涉及出版、發行、影視、演藝、廣電網絡、新聞網站、非時政類報刊等行業。

轉企改制工作自2003年開始試點，2006年擴大試點，2009年后全面展開，產生了巨大的成果。根據《2012：中國國有文化企業發展報告》總報告提供的數據，截至2012年5月底，全國在文化體制改革中共注銷事業法人6100家，核銷事業編制26.2萬個。

在電影領域，全國共有電影制片廠35家，除八一電影制片廠未納入改革系列、天山電影制片廠保留事業體制外，其余都已轉為企業。截至2011年底，全國共有345家電影發行放映單位、435家電影院整體轉制為企業。

在圖書出版領域，全國共有圖書出版社579家（實體社540家、副牌社39家），除23家軍隊出版社未納入這次改革系列，少量中央和地方政治性公益類出版社保留事業體制外，其余都已轉制為企業。

在藝術表演領域，截至2011年底，全國事業單位性質的演藝院團2251家，經有關部門認定，保留事業單位性質的院團為138家，其他院團都要轉制為企業。2012年6月底，已完成和正在進行轉制、撤銷和劃轉的國有文藝院團為1852家。

在包括報刊社（含黨報黨刊）、廣播電臺電視臺、重點新聞網站在內的新聞傳媒領域，改革分為兩大類。一類是黨報黨刊社及時政類報刊社，它們在保留事業體制的同時，要將其印刷、發行和廣告等經營性業務剝離出來轉制為企業。這個發行體制的改革到2011年底基本完成。另一類是非時政類報刊社則要整體轉制為企業。截至2011年底，全國共有621家非時政類報刊社完成轉制任務。

從國有文化事業單位轉制為國有或國有控股文化企業，大大增加了國有文化企業的陣容。1949年到1978年近30年中，全國共成立國有文化企業1425戶。而在2003年試點之后的近8年里，國有文化企業便激增4019戶，年均增量達到446.6戶。就其加速度趨勢而言，2003年至2007年期間，國有文化企業年均增加300多家，2008年起年均增加500家以上，2010年接近600家。顯然，文化體制改革是國有文化企業發展的強大引擎。

隨著國有文化企業陣容的迅速擴大，我國文化產業的產值也在迅速遞增。2004年到2010年，國家文化產業增加值從3,440億元增加到11,052億元，絕對量增加了7,612億元，年均增長率為23.6%。

文化體制改革的目標不僅要增加國有文化企業的數量和產值，更要壯大國有文化企業的規模，打造所謂文化航母或旗艦，強化其在中國文化產業體系中的主導作用。為此有關部門大力推動文化企業的集團公司化改革。例如，截止2011年底，經國務院、新聞出版總署或省級新聞出版行政部門批準組建的新華發行集團公司為27家，大型出版集團公司為33家。值得一提的是，自2008年起，有關部門連續舉辦4屆“文化企業30強”評選活動。4屆全部入選的文化企業有17家，其中16家是國有文化企業。一些文化國企的主營收入已超過百億。

雖然取得了不斐的成績，我國國有文化企業在總體上依然普遍存在著經營規模較小，虧損面大的問題。2011年，全國國有文化企業虧損的有3548家，比2010年的3401家增加了147家。在總共10，365家國有文化企業中，虧損面為34.2%，比2010年的32.8%上升了1.4個百分點。最大的問題是，國有文化企業一家獨大所造成的的行業壟斷會大大削弱文化企業的競爭。國有文化企業對廣電傳媒等傳播環節的壟斷性站位，國家對文化精品的壟斷性評價體制，會大大扼殺這個民族的個體文化創造活力。這是違背文化發展的一般邏輯的。

三，未來十年文化體制改革的可能路向

如果把2000年10月召開的十五屆五中全會提出發展文化產業的政策性建議看作是我國文化產業發展“元年”的話，2011年就是我國文化產業走向第二個十年的第一年。而對當前文化產業發展總體態勢的評估，直接影響到今后10年我國文化體制改革的可能路向。中國社會科學院文化中心的《2012：中國文化產業發展報告》總報告對我國文化產業和文化管理體制的發展態勢做了四點描述：

第一，經過10年發展，我國文化市場已從總體“短缺”轉向“短缺與過剩”并存，將迎來大規模洗牌和兼并重組浪潮。

直到不久以前，我國文化產業還是個“戰略性短缺”產業。近年來，在改革引發的體制性釋放和政策性推動作用下，大量資金投入文化領域，一些文化產業領域的產能快速提升。此外，移動互聯網和寬帶技術的發展也把越來越多的普通文化消費者引入內容生產。這樣，文化產品供給短缺的局面在一些文化領域大大緩解，我們開始進入“短缺與過剩”并存的時期。可以預見，經過前一個10年的高速發展，我國文化產業投資高峰期已過，發展動力將從投資轉向消費，發展方式將從數量規模型走向質量效益型，大規模洗牌和兼并重組不可避免。

第二，我國文化產業日益從“分業發展”走向“融合發展”，原來由各文化行業主管部門主導的文化產業分業發展模式，將被跨行業的融合發展模式取代。

發端于上世紀90年代的文化產業有一個最突出的特征，那就是以數字化信息技術為基礎，由此導致的“傳媒匯流”、“混業經營”和“融合發展”對我國現有文化管理體制提出挑戰。近年來我國文化產業始終強調要實現“跨行業”、“跨地區”、“跨媒體”、“跨所有制”的融合發展，但由于原體制“行業主管主辦”格局難以突破，進展艱難。隨著“轉企改制”改革的完成，國有文化企業與文化行政主管部門逐步脫鉤，成為日益獨立的市場主體，這必將在文化市場推動大規模的混業經營和跨界發展，也對我國原有的文化管理體制提出新的改革要求。

第三，我國文化產業將從區域性競爭發展走向統一市場條件下的整體協調可持續發展，地方政府本位的發展模式將為國家層面的、由綜合經濟管理部門主導的發展模式所取代。

我國經濟發展的重要特色是地方政府主導的區域競爭模式，文化產業發展很大程度上復制了這一慣性邏輯。經過前一個十年文化產業高速發展的積累，地方政府主導的發展模式顯示出大量低水平重復建設和泡沫化的不良傾向，越來越難以持續。2011年以來，由于宏觀經濟增速放緩，地方政府的財政能力萎縮，不得不更多地考慮民間投資文化產業，更加關注依靠市場內生動力發展文化產業。在這一背景下，我國文化產業的發展將會在整體空間布局上更為合理，區域特色發展、錯位競爭發展將會成為主流。

第四，我國的文化管理體制將從行政性的“行業分層管理”走向面向市場的綜合性大部制管理，部門合并已成必然。

無論是融合發展趨勢還是建立統一市場體系的要求，都呼喚著傳統文化管理體制從行政性的“行業分層管理”，走向面向統一市場的綜合性大部制管理模式，沒有管理體系上的根本性改變，上述發展趨勢都會遭遇挫折，文化行政管理體系中條塊分割，職能交叉，效率低下的問題難以解決，產業發展難有空間。在這方面無需更多論證，我們只要看看那些地方政府千篇一律的“文化產業規劃”，以及那些掛著來自文化部、新聞出版總署、廣電總局、甚至科技部等多個“集聚區”、“示范區”、“實驗區”牌子，但是卻缺少真正具有原創能力的企業的文化產業園區，就足以說明問題了。

本文發表于《瞭望中國》9月30日