社會服務(wù)體系：歐洲模式與中國方向

　　摘要中國社會保障改革在取得巨大成就的同時，也存在“重保險、輕服務(wù)”的制度建設(shè)傾向，這種思路嚴(yán)重制約了我國社會保障事業(yè)的發(fā)展，也難以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要。歐洲福利國家社會服務(wù)模式及發(fā)展轉(zhuǎn)型規(guī)律對我國有重大借鑒意義，未來中國社會保障的發(fā)展應(yīng)該在完善社會保險和社會救助制度的同時，圍繞社會服務(wù)的相關(guān)議題積極探索其發(fā)展規(guī)律，推廣社會服務(wù)理念和實務(wù)，發(fā)展中國特色社會服務(wù)體系，推動適度普惠型社會福利制度的建設(shè)。

　　關(guān)鍵詞社會服務(wù) 福利國家 普惠型社會福利

　　改革開放以來，中國社會保障制度歷經(jīng)重大變革，從“單位”福利與“合作”保障逐漸轉(zhuǎn)向以“工作福利”為核心的多元保障，為經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。然而，現(xiàn)階段全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、人口老齡化及家庭和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化對社會保障體系提出了新要求。在新形勢下，如何結(jié)合中國國情，借鑒西方福利國家經(jīng)驗，調(diào)整改革思路，引導(dǎo)社會各方力量，共建成熟穩(wěn)定的社會保障體系將是我國政府面臨的又一挑戰(zhàn)。

　　社會保障改革回顧

　　社會保障改革成就。過去30年，我國社會保障改革成績斐然，初步建立了以社會保險為主，以實物和服務(wù)保障為輔的低水平、廣覆蓋、多層次的社會保障體系。

　　首先，社會救助方面，城市和農(nóng)村低保制度分別于1999年和2007年全面鋪開，與醫(yī)療、教育、住房等救助制度共同構(gòu)成了社會安全網(wǎng)。截至2011年底，全國城市和農(nóng)村低保對象分別為2276.8萬和5305.7萬，低保平均標(biāo)準(zhǔn)分別為240.3元和106.1元。①

　　其次，在養(yǎng)老保險方面，已經(jīng)建立起由國家、企業(yè)和個人三方責(zé)任共擔(dān)的社會保險，基本確立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度，并逐步完善了生育、失業(yè)及工傷保險制度。截至2011年末，全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為28391萬人。2011年，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見，啟動城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點工作，預(yù)計2012年將實現(xiàn)全覆蓋。在農(nóng)村地區(qū)，自2009年開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點起，至2011年末，全國有27個省、自治區(qū)的1914個縣(市、區(qū)、旗)和4個直轄市的部分區(qū)縣開展了國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，全國參加保險人數(shù)為32643萬人。②

　　第三，在醫(yī)療保險方面，我國已基本實現(xiàn)全民醫(yī)保。1998年，我國建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，并于2007年將城鎮(zhèn)“一老一小”等人群納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險范疇。截至2011年末，全國參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險人數(shù)為47343萬人，其中，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險25227萬人，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險22116萬人。③與此同時，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度從2003年起試點，2011年實現(xiàn)基本覆蓋全國農(nóng)村居民。截至2011年底，全國有2637個縣(區(qū)、市)開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合人口數(shù)達(dá)8.32億人，參合率為97.5%。④

　　第四，在社會福利方面，我國初步形成了國家主辦，以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的資金保障和服務(wù)保障相結(jié)合的社會福利體系。近年來，一系列弱勢群體保護(hù)法規(guī)相繼出臺，全國部分縣(市)建立了高齡生活補(bǔ)貼制度;開展基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)試點工作;制定實施孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn);通過福利企業(yè)優(yōu)惠政策繼續(xù)促進(jìn)殘疾人就業(yè)。截至2011年底，全國共有社會服務(wù)機(jī)構(gòu)129.8萬個，職工總數(shù)1129.8萬人，固定資產(chǎn)總值為6989.8億元，比上年增加6.1%。社會服務(wù)業(yè)增加值2459.8億元，比上年增長22.1%。⑤

　　社會保障改革遺留問題。雖然近年社會保障改革成效顯著，但仍遺留了一些有待解決的問題。首先，社會保障的水平與結(jié)構(gòu)有待調(diào)整。我國各類社會保障項目的給付和管理存在明顯的“工作福利”導(dǎo)向，針對非正規(guī)就業(yè)、弱勢群體的社會保障項目往往處于“保基本”和“低水平”狀態(tài)，難以應(yīng)對新形勢下的社會風(fēng)險。低保的資格界定和水平調(diào)整缺乏評估指標(biāo);農(nóng)村養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付水平也偏低，繳費激勵不足;很多地區(qū)的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療都以保大病為主，未將門診醫(yī)療和一些慢性病納入報銷范疇，難以應(yīng)付“因病致貧”的風(fēng)險。此外，針對弱勢群體的社會福利服務(wù)供給也相對匱乏，重保險、輕服務(wù)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

　　其次，社會保障改革的地域化現(xiàn)象明顯，行政區(qū)域(尤其是省)成為社會公民權(quán)重新劃分的主要界線，地方政府在社會保障領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)逐漸提升。中國福利制度正在從城鄉(xiāng)二元社會保障體系轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘赜驗榻?jīng)、不同身份類別為緯的新形態(tài)、多元式社會保障體系，本地/外地身份區(qū)別逐漸成為社會保障資格和給付的新標(biāo)準(zhǔn)。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異阻礙了社會保障體系的整合，直接導(dǎo)致各地區(qū)、各個人群之間社會保障權(quán)利差距以及勞動力跨地流動的困難。

　　第三，社會保障改革呈現(xiàn)應(yīng)急性特征，長期預(yù)防性不足。從改革開放至今，社會保障始終被當(dāng)作一種解決社會問題，緩解社會矛盾的應(yīng)急工具，缺少積極長遠(yuǎn)的預(yù)防性政策設(shè)計，更未將其作為社會建設(shè)與社會發(fā)展的有效構(gòu)成。中國社會保障體系的應(yīng)急性特征主要表現(xiàn)為：過于偏重社會救助和社會保險，社會福利和社會服務(wù)的供給不足，同時，各項社會保險制度“碎片化”，養(yǎng)老保險的個人賬戶空賬問題嚴(yán)重、跨地轉(zhuǎn)移困難，醫(yī)療費用控制及醫(yī)療保險基金過度結(jié)余等，也都凸顯出政策設(shè)計的短視。應(yīng)急性政策不僅不利于社會保障制度銜接與監(jiān)管，還在客觀上進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距(張秀蘭等，2009)。

　　第四，社會保障改革中政府角色定位不清，影響公平性。社會保障是為了應(yīng)對“市場失靈”而建立起的收入維持和服務(wù)供給機(jī)制，其宗旨是為了實現(xiàn)社會共濟(jì)和公平。然而，政府在改革中的心態(tài)往往比較矛盾，既想通過社會化改革引入效率機(jī)制，又處理不好市場與政府之間的關(guān)系。2000年以來，由于片面強(qiáng)調(diào)“社會福利社會化”改革多元化，社會福利制度供給主體由過去的國家和集體(單位)主導(dǎo)變成以家庭為主導(dǎo)，使得民眾尤其是農(nóng)村居民可以從國家和集體獲得的福利急劇減少。

　　當(dāng)代社會變遷對社會保障制度改革的新要求

　　中國社會保障制度建設(shè)本身就存在一些問題，而當(dāng)前的新形勢和全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給社會保障改革和社會管理提出了更高要求。

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變化對社會保障體制改革提出新要求。中國外向型經(jīng)濟(jì)模式是建立在人口紅利的基礎(chǔ)上，然而隨著全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長模式的調(diào)整勢在必行。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級過程中，東部地區(qū)將重點發(fā)展技術(shù)、資本密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，勞動密集型產(chǎn)業(yè)則向經(jīng)濟(jì)較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。同時，我國城鎮(zhèn)就業(yè)結(jié)構(gòu)日益“非正規(guī)化”，2004年非正規(guī)就業(yè)人員比重達(dá)到58.69%(胡鞍鋼等，2006)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，舊經(jīng)濟(jì)模式中的非正規(guī)就業(yè)群體將對福利和就業(yè)培訓(xùn)等提出更高要求，完善的社會服務(wù)能夠培育優(yōu)質(zhì)人力資本，擴(kuò)大內(nèi)需，推動產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

　　家庭和人口結(jié)構(gòu)的變化對社會福利優(yōu)化調(diào)整提出新要求。我國已經(jīng)進(jìn)入老齡社會，截至2011年底，我國65歲及以上人口共計12288萬人，占總?cè)丝诘?.1%。⑥另據(jù)預(yù)測，2015年我國高齡老年人口將達(dá)到2323萬人。⑦同時，家庭結(jié)構(gòu)變遷和日益增強(qiáng)的社會流動性也將對現(xiàn)行社會保障體系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示：2010年全國平均每個家庭戶的人口為3.10人，比2000年少0.34人，流動人口比例約為19.07%，在數(shù)量上比2000年增加了81.03%。⑧而世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，2000年～2010年，我國的女性勞動參與率一直維持在70%左右。⑨面對嚴(yán)峻的人口老齡化、流動人口的急劇增加、核心家庭的功能弱化以及較高的婦女勞動參與率，我國社會保障體系必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，社會養(yǎng)老和家庭照顧服務(wù)必須盡早提上議程。

　　社會階層結(jié)構(gòu)化對社會保障價值的重塑提出新要求。現(xiàn)代社會保障制度試圖通過轉(zhuǎn)移支付來縮小階層差距，體現(xiàn)互濟(jì)公平的價值。然而，現(xiàn)階段我國“碎片化”的社會保障體系非但未能發(fā)揮階層、地域之間互濟(jì)的功能，甚至一定程度上拉大了地域、行業(yè)和人群之間的差距，固化了階層結(jié)構(gòu)。有學(xué)者估計，若把社會保障、義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實際收入差距已達(dá)5～6倍(華黎，2010)。這種社會保障制度的逆向分配直接傷害了社會普世價值，影響了和諧社會的建設(shè)，也對體制改革和價值重塑提出了新要求。

　　從收入保障走向社會服務(wù)

　　針對我國社會保障改革中存在的問題和新的經(jīng)濟(jì)社會形勢，通過對社會服務(wù)內(nèi)涵、歐洲社會服務(wù)模式及其轉(zhuǎn)型規(guī)律和焦點議題的梳理，我們引入社會服務(wù)概念，來進(jìn)一步探討未來中國社會保障的發(fā)展思路。長期以來，我國社會保障的改革重點是現(xiàn)金給付和社會保險，個人社會服務(wù)只是被簡單歸結(jié)為民政福利，沒有提上重要政策議程(岳經(jīng)綸，2010)。然而，現(xiàn)階段就業(yè)方式、家庭人口結(jié)構(gòu)的變化對社會保障體系提出了巨大挑戰(zhàn)，要求我們必須重視預(yù)防能力更強(qiáng)的社會服務(wù)制度的建設(shè)。

　　社會服務(wù)的內(nèi)涵。社會服務(wù)作為學(xué)術(shù)概念最早被英國學(xué)者理查德·蒂特姆斯提出，此后經(jīng)過多年發(fā)展，逐漸成為國際社會政策的重要組成部分。但是由于各個國家和地區(qū)的宗教文化、政治意識和管理體制的差異，國際學(xué)界至今尚未形成一個有關(guān)社會服務(wù)的統(tǒng)一定義。一些學(xué)者為了強(qiáng)調(diào)社會服務(wù)中的激發(fā)因素(elements of activation)和相對現(xiàn)金支付的個性化特征，將其稱為個人社會服務(wù)(Personal Social Service)(Berkel and Valkenburg, 2007);另一些有關(guān)北歐福利模式的研究則將社會服務(wù)等同于社會照顧服務(wù)(Social Care Service)，以突出照顧的含義和性別視角在日常服務(wù)供給中的意義(Anttonen and Sipil, 2005)。Anttonnen和Sipil(2005)認(rèn)為社會照顧服務(wù)是指那些旨在加強(qiáng)女性自主性，幫助其參與勞動力市場的一系列服務(wù)的集合。英國學(xué)者Sainsbury(1977)從人的需要出發(fā)，對社會服務(wù)作出了更精確的定義，他認(rèn)為社會服務(wù)就是利用差異化服務(wù)來應(yīng)對個體社會功能最大化的需求。

　　與社會服務(wù)定義的多樣性相對應(yīng)，社會服務(wù)的內(nèi)容在不同的國家和地區(qū)也有所不同。在美國，社會服務(wù)是指除了醫(yī)療、教育、住房及收入維持之外的那些需要社會資助的個人和家庭服務(wù)項目，主要包括：貧困者服務(wù)、兒童青少年及弱勢成年人服務(wù)、老年及身心殘障者服務(wù)等。美國社會服務(wù)具有典型的補(bǔ)缺型特征，公共部門只提供有限的經(jīng)費，而大部分資金和社會服務(wù)計劃主要依靠私營組織和第三部門來維持(Kramer, 1987)。與美國相比，個人社會服務(wù)在歐盟的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更為重要的作用，因此其服務(wù)項目也更為全面，主要包括社會援助服務(wù)、就業(yè)和培訓(xùn)服務(wù)、社會住房、兒童照顧以及長期護(hù)理服務(wù)等。這些服務(wù)為實現(xiàn)歐洲的社會經(jīng)濟(jì)整合、高水平的就業(yè)以及經(jīng)濟(jì)增長作出了重要貢獻(xiàn)。同時，除了“個人社會服務(wù)”之外，歐盟社會保護(hù)委員會也使用“普遍利益社會服務(wù)”(SSGI)這一概念，他們認(rèn)為社會服務(wù)的作用不應(yīng)局限于對最弱勢群體的幫助，而應(yīng)著眼于對所有人的社會保護(hù)，扮演預(yù)防者角色(岳經(jīng)綸，2010)。“普遍利益社會服務(wù)”的特點在斯堪的納維亞國家得到了準(zhǔn)確的詮釋，社會服務(wù)在這些國家所涵蓋的范圍更廣，涉及兒童照顧和家庭政策、老年照顧、社區(qū)照顧、身心殘障服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)和勞動發(fā)展計劃及社會工作者咨詢服務(wù)等。英國社會政策學(xué)者迪安根據(jù)各國的實踐經(jīng)驗，將社會政策涉及的服務(wù)歸納為四類：第一類是那些被視為“基礎(chǔ)性”的人類服務(wù)，如醫(yī)療衛(wèi)生和教育;第二類是有關(guān)收入維持和就業(yè)的服務(wù)，借助它們，可以確保社會安全和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力;第三類是有關(guān)住房和環(huán)境的服務(wù)，它們可以確保人類生存的自然環(huán)境;最后一類是所謂的“個人”社會服務(wù)，旨在為社會中最弱勢的成員提供照顧或保護(hù)(哈特里·迪安，2009)。事實上，按照生命周期理論，人在不同時期會面臨不同困難和需要，社會服務(wù)能夠通過生活照顧、醫(yī)療及教育培訓(xùn)等方式，將家庭成員從照顧責(zé)任中解脫出來，推動社會參與和社會整合(Ostner, 1998)。

　　歐洲社會服務(wù)模式。各國政治經(jīng)濟(jì)體制及社會文化的差異，不但導(dǎo)致了社會服務(wù)的多元化內(nèi)涵，而且在長期實踐中形成了各種不同的政策模式。Sainsbury(1996)在兒童照顧政策研究中，根據(jù)政府和家庭的責(zé)任邊界，將社會服務(wù)類型歸納為“私人責(zé)任最大化模式”和“公共責(zé)任最大化模式”。Lewis和Hobson(1997)則按照女性勞動參與原則，將社會照顧類型分為“工作模式”(Parent/Worker Model)和“護(hù)理模式”(Care giving Model)。而最具有代表性的是Anttonnen和Sipil利用兒童和老年照顧數(shù)據(jù)，根據(jù)女性勞動參與的自主性和去家庭化程度，將歐洲社會服務(wù)分為以下四種模式：

　　第一，斯堪的納維亞公共服務(wù)模式(The Scandinavian Model of Public Services)。代表性國家有瑞典、丹麥、挪威和芬蘭。此模式強(qiáng)調(diào)普惠性(Universalism)和去家庭化(Defamilialization)的社會服務(wù)，將公共稅收作為兒童、身心障礙人士及老年人服務(wù)的財政來源。政府在社會服務(wù)的規(guī)劃與供給中處于核心地位，NGO和營利機(jī)構(gòu)只是最低限度參與，負(fù)責(zé)某些政策計劃的執(zhí)行。在斯堪的納維亞地區(qū)，公共部門通過社區(qū)護(hù)理院、日托所、咨詢中心等，為老人、兒童青少年、身心殘障者、受虐待者、藥物濫用者、貧困者及其他普通人群提供服務(wù)，以幫助人們處理和應(yīng)付日常生活。服務(wù)項目包括：日常照顧，通過為老人和殘疾人建立俱樂部、日常診所、老年人弱智訓(xùn)練中心、殘疾人日常護(hù)理學(xué)校和健康中心等來提供日常照顧;特殊家庭服務(wù)，旨在給老年人和身心殘障者提供家庭護(hù)理和教育;兒童家庭服務(wù)，通過接收并撫養(yǎng)兒童，監(jiān)督父母育兒的行為，給兒童提供財力和物質(zhì)幫助;咨詢服務(wù)，建立社區(qū)咨詢中心，提供家庭財產(chǎn)計劃、年輕人醫(yī)療咨詢等，還負(fù)責(zé)給家庭護(hù)士、接生員及心理工作者提供家庭護(hù)理知識培訓(xùn)(Anttonnen, Anneli and Sipil,Jorma, 1996)。

　　斯堪的納維亞模式的服務(wù)具有普惠性，所有國民都從相同系統(tǒng)中獲取一致的服務(wù)。在斯堪的納維亞國家，有超過半數(shù)的學(xué)齡兒童接受公共日間照顧服務(wù)，有三分之一的老年人接受居家照顧服務(wù)。為了保證公共資金的充裕，這些國家一般將中產(chǎn)階級納入服務(wù)對象，同時，地方政府在稅收上也具有相對獨立性，因此可以提供特定的服務(wù)。除了地方政府之外，自愿組織和家庭兒童托管人(family child-minders)也在社會服務(wù)供給中扮演一定的角色，其中自愿組織的資金主要來源于私人捐贈、服務(wù)收費及會員費，自主權(quán)比較低，而商業(yè)服務(wù)基本上不存在 (Hanssen, 1997:110)。斯堪的納維亞模式的優(yōu)點包括：存在豐富的服務(wù)可供選擇;具有較明顯的去家庭化特征;尊重服務(wù)對象的權(quán)利等。斯堪的納維亞的社會服務(wù)系統(tǒng)對婦女需求的反應(yīng)比較敏銳，主要通過兒童日間照顧和老人家政服務(wù)來解放婦女，給予婦女在家庭和勞動力市場參與之間更多選擇自由。這些國家婦女的勞動參與率比較高，全職或者兼職的自由度高。

　　近年來，由于經(jīng)濟(jì)政治壓力及公共部門的臃腫低效，瑞典等北歐國家開始對普惠型福利進(jìn)行反思和改革，斯堪的納維亞模式正走向福利多元主義(Rauch, 2007)。以芬蘭為例，1980年代以來，由于經(jīng)濟(jì)衰退，失業(yè)率上升，芬蘭的兒童照顧政策出現(xiàn)了兩種矛盾卻相對同步的變化趨勢：一是公共日間照顧服務(wù)在增加;二是家庭照顧津貼在提高。同時，由于政府供給模式存在諸多問題，當(dāng)局試圖通過公共服務(wù)重組，開發(fā)私營部門和自愿組織的服務(wù)能力。丹麥也越來越傾向于通過政府采購和合同外包的形式向商業(yè)部門和非盈利組織購買服務(wù)，醫(yī)療、老年照顧等領(lǐng)域也逐漸向商業(yè)組織開放，試圖通過市場競爭來提高服務(wù)質(zhì)量(Taylor-Gooby, 2001)。

　　第二，家庭照顧模式(The Family Care Model)。代表性國家有希臘、西班牙、葡萄牙及意大利等。此模式強(qiáng)調(diào)政府的有限服務(wù)供給和家庭在社會照顧中的責(zé)任。這些國家的福利私有化特征明顯，第三部門的能力較弱，只是作為政府公共服務(wù)的必要補(bǔ)充，為特定的人群提供服務(wù)。富人傾向于利用商業(yè)服務(wù)，兒童照料服務(wù)的可及性差，婦女要承擔(dān)照顧家庭的責(zé)任，勞動參與率較低，但是大部分已就業(yè)的婦女都是全職工作。相對來說，這種模式并未著眼于公民權(quán)，帶有明顯的殘補(bǔ)型(Rudimentary)福利模式的特征(Lorenz, 1994)。在意大利，地方政府享有充分自主權(quán)，除了最低水平的社會保護(hù)之外，大部分服務(wù)是由非正規(guī)市場供給，同時也通過與非盈利組織合作，發(fā)展出了一套碎片化的服務(wù)系統(tǒng)。在服務(wù)對象上，只針對一些特殊人群，如身心障礙人士、老年人、困難兒童及其家庭等。2000年以后，意大利中央政府試圖整合碎片系統(tǒng)，加強(qiáng)與社會組織的合作，建立統(tǒng)一的為全體公民提供最低限度社會服務(wù)的制度(Helmut and Sarabajaya, 2003)。

　　第三，貝弗里奇模式(Beveridge Model)。代表性國家主要是英國。1970年英國通過地方政府社會服務(wù)法案(The Local Authority Social Services Act)，建立了地方社會服務(wù)部，旨在為國民提供全民共享的、以社區(qū)和家庭為基礎(chǔ)的服務(wù)。英國的社會服務(wù)主要面向老年人、兒童和家庭、身心障礙人士等各類人群，提供居家照顧和日間機(jī)構(gòu)照顧等多種服務(wù)。為了降低公共開支及解決公共服務(wù)的低效問題，英國個人社會服務(wù)在20世紀(jì)80年代之后得到進(jìn)一步發(fā)展，英國模式傾向于將政府從傳統(tǒng)公共服務(wù)的直接提供者角色中解放出來，針對最需要服務(wù)的人群及其需求，通過合同形式向社會購買服務(wù)(Heise and Lierse, 2011)。1997年布萊爾政府發(fā)布了工黨有關(guān)社會服務(wù)的政策議程，尋求一種第三條道路的政策理念，提出了社會投資和“混合福利”(Welfare Mix)的改革思路，大量利用商業(yè)組織和NGO提供社會服務(wù)。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，政府鼓勵國民從住院護(hù)理轉(zhuǎn)向社區(qū)照顧，尤其是需要長期醫(yī)療服務(wù)的老年人、慢性病患者及殘疾人等，同時也鼓勵非營利組織和私營部門進(jìn)入社會照顧領(lǐng)域，政府則作為服務(wù)購買者，利用合同外包和內(nèi)部市場來實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)。到2001年，私營部門和自愿組織所擁有的院舍照顧機(jī)構(gòu)占了90%以上(Anheier, 2003)。

　　英國的社會福利改革雖然通過福利多元化解決了資金困難，增強(qiáng)了服務(wù)的個性化和可選擇性，但是也出現(xiàn)了相應(yīng)的問題。私人服務(wù)機(jī)構(gòu)雖然不用等待，但是收費很高且服務(wù)水平參差不齊。同時，人們也開始抱怨社會服務(wù)的配套銜接問題。在一些領(lǐng)域，由于政府過早退出，而商業(yè)部門和社會組織又未能及時進(jìn)入，直接導(dǎo)致了服務(wù)項目可及性和質(zhì)量的下降。經(jīng)過多年改革，英國的社會服務(wù)越來越指向貧困而不是生活水準(zhǔn)的維持，許多服務(wù)只是針對特定人群。英國新自由主義福利國家模式的低收入再分配、低去商品化以及私營部門的主導(dǎo)地位等特點在改革過程中也體現(xiàn)得淋漓盡致(Heise and Lierse, 2011)。當(dāng)然，英國的個人社會服務(wù)不只是剩余型(residual)的服務(wù)，也不只是眾多比較邊緣的“社會福利”服務(wù)的混雜，其實所有人都是個人社會服務(wù)的受益者，只是更多資源被投向了社會特殊人群。這種模式盡管存在問題，但其混合福利改革所取得的成就還是值得肯定的。

　　第四，北歐輔助模式(The Northern European Subsidiarity Model)。代表性國家有德國、奧地利、荷蘭、法國及比利時。此模式的輔助性特征在德國和荷蘭表現(xiàn)得最為明顯，這兩個國家的社會服務(wù)主要由一些大型的或宗教性的自愿福利組織(Voluntary Welfare Organizations)、社區(qū)和私人部門提供，家庭也在社會照顧中承擔(dān)主要責(zé)任，政府則扮演輔助角色，負(fù)責(zé)資金的供給。與對私人部門的限制不同，政府對自愿福利組織(尤其是宗教性慈善組織)進(jìn)入社會服務(wù)領(lǐng)域持肯定態(tài)度，自愿福利組織與公共部門在社會政策領(lǐng)域形成了一種合作互補(bǔ)關(guān)系。以德國為例，德國的自由福利協(xié)會(Free Welfare Associations)就致力于整合不同福利組織的力量，在醫(yī)療和社會照顧領(lǐng)域與政府展開合作，德國政府也通過各種法案肯定了自由福利協(xié)會的輔助地位(Henriksen and Smith, 2009)。在服務(wù)項目上，公共部門主要致力于兒童和年輕人福利，其他部門則提供包括家庭咨詢、兼職或全職照顧在內(nèi)的多種服務(wù)(Jeffries and Mller, 1997)。在這些國家，老年社會服務(wù)處于中等水平，而荷蘭是其中唯一一個機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老服務(wù)并存的先進(jìn)示范國家。在兒童服務(wù)方面，比利時和法國在兒童照顧上處于領(lǐng)先位置，在強(qiáng)烈的家庭政策導(dǎo)向影響下，兩個國家都建立了整個西歐最完善和多樣化的日間照顧和學(xué)前托兒服務(wù)體系，因此女性可以全職工作。而反觀荷蘭和德國，兒童日間照顧服務(wù)相對較為落后，更多依靠自愿者，這兩個國家的婦女大多從事非全職工作。

　　當(dāng)前，由于嚴(yán)重的財政和效率問題，這些國家自愿福利組織的專屬輔助地位被打破，小型組織、獨立工會以及商業(yè)部門開始進(jìn)入醫(yī)療和社會照顧市場，使得社會服務(wù)更多通過合同和招標(biāo)形式來實現(xiàn)，政府只是充當(dāng)擔(dān)保人和資助者，負(fù)責(zé)制定計劃、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量控制，具體的服務(wù)則由非盈利組織和商業(yè)部門供給(Jeffries and Mller, 1997)。政府試圖通過社會服務(wù)供給主體的多元化，以及內(nèi)部市場機(jī)制和商業(yè)化，來提高社會服務(wù)領(lǐng)域的競爭效率和服務(wù)質(zhì)量。

　　歐洲社會服務(wù)的改革與反思。近年來國際政治經(jīng)濟(jì)形勢的變化，給歐洲各國的社會福利改革帶來巨大的壓力和動力。面對相似的環(huán)境，各國政府是否會做出一致的政策選擇?換句話說，原本存在差異的社會福利模式是否會趨于同質(zhì)化?

　　Heise和Lierse(2011)認(rèn)為，在新的政治經(jīng)濟(jì)壓力下，歐洲各國福利模式間的界限變得模糊，各種務(wù)實的福利混合模式正在出現(xiàn)，社會國家模式(Social State Model)正在形成。其他學(xué)者也對改革趨勢進(jìn)行了總結(jié)，他們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)危機(jī)下各國都對社會保障資金和服務(wù)項目進(jìn)行了大幅縮減;各國在社會保障資金和服務(wù)供給上進(jìn)行了混合福利改革，服務(wù)供給的責(zé)任逐漸從公共部門向商業(yè)組織和第三部門轉(zhuǎn)移，政府則專注于政策規(guī)劃和財政支持，并通過合同外包和內(nèi)部市場來提高服務(wù)效率和質(zhì)量。比如，瑞典對老年人長期照顧服務(wù)進(jìn)行了改革，大量營利組織進(jìn)入了老年服務(wù)設(shè)施建設(shè)和家庭照顧等領(lǐng)域。此外，社會服務(wù)的理念從公民權(quán)逐漸變成消費者需求導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)管理技術(shù)的應(yīng)用以及國民對服務(wù)的自主選擇權(quán)(Daly and Lewis, 2000)。

　　歐洲社會服務(wù)改革的推進(jìn)，在西方學(xué)界和政界掀起了一股反思和討論熱潮，主要議題如下(Munday, 2004)：第一，混合社會福利經(jīng)濟(jì)下政府、社會與家庭的責(zé)任邊界問題，包括政府在收入再分配和服務(wù)供給中的責(zé)任，未來哪些群體需要得到更多關(guān)照，哪些群體應(yīng)該為服務(wù)付費等(Taylor-Gooby, 2001);第二，社會保障與社會服務(wù)中的價值議題，理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)強(qiáng)調(diào)國家資源的有限性、全球經(jīng)濟(jì)和最低限度的社會福利，而公民權(quán)視角則主張，社會福利作為一種長遠(yuǎn)的社會投資方式，在經(jīng)濟(jì)參與和社會整合方面有積極的作用，因此應(yīng)該惠及社會中的每個人;第三，社會服務(wù)供給問題，包括需求識別、供給方式和服務(wù)輸送，涉及政府與相關(guān)組織間的協(xié)作(ESN, 2008);第四，社會服務(wù)與其他保障形式的配套問題，如現(xiàn)金給付與社會服務(wù)之間的配合供給，以產(chǎn)生最大的福利效應(yīng);第五，公共服務(wù)中私人部門管理技術(shù)的引入問題，包括質(zhì)量控制、標(biāo)桿管理等;第六，社會服務(wù)的專業(yè)化和商業(yè)化與顧客參與之間的矛盾問題，要求社會服務(wù)模式既要保證快速有效，又要以客戶導(dǎo)向為標(biāo)準(zhǔn)，讓公民更多參與政策過程。

　　歐洲社會服務(wù)對中國社會保障改革的啟示。對歐洲國家社會服務(wù)模式及其發(fā)展動向的梳理有助于我們借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，統(tǒng)籌和引導(dǎo)我國社會保障改革方向。目前我國社會保障體系主要由收入維持計劃和社會福利服務(wù)兩大部分組成。其中，前者是主體，后者則主要由有限的民政福利和NGO志愿服務(wù)構(gòu)成。未來在完善社會保險體系的同時，我們應(yīng)該更加重視社會服務(wù)制度的建設(shè)。

　　在社會保障制度建設(shè)方面，政府應(yīng)該繼續(xù)完善社會救助體系，建立科學(xué)管理指標(biāo)，實行分類救助;探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系的方法;充分重視社會保險基金的投資與保值增值工作;國家財政應(yīng)完全負(fù)擔(dān)個人賬戶空賬，爭取在較長時期內(nèi)做實賬戶;繼續(xù)深化醫(yī)療體制改革，加強(qiáng)基層醫(yī)療服務(wù)，解決“看病難、看病貴”的問題。

　　在社會服務(wù)方面，從歐洲國家的改革經(jīng)驗來看，各個社會福利模式都是在獨特的經(jīng)濟(jì)社會背景下發(fā)展出特定結(jié)構(gòu)，又在改革與變動中，逐漸走向了混合福利和社會國家模式。斯堪的納維亞國家齊全的服務(wù)項目、性別視角，英國自由主義福利模式對商業(yè)模式及社區(qū)服務(wù)的開發(fā)經(jīng)驗與不足，德國與荷蘭在政府與社會組織合作方面的經(jīng)驗等，都是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。

　　目前，我們應(yīng)該在社會保障制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)社會服務(wù)制度建設(shè)，將社會服務(wù)看作是社會投資與社會管理的有效路徑。首先，國家應(yīng)注重社會服務(wù)模式選擇，合理劃分政府(中央與地方)、市場、社會及個人的責(zé)任邊界，并形成合作網(wǎng)絡(luò);其次，通過政策引導(dǎo)、服務(wù)購買及競標(biāo)等方式，激發(fā)社會組織參與社會服務(wù)的積極性;再次，利用私人部門管理經(jīng)驗，建立科學(xué)的需求識別和質(zhì)量監(jiān)控體系、基層社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及培育高素質(zhì)的社會工作人才隊伍;最后，適度擴(kuò)展社會服務(wù)范疇，注意保障項目間的銜接配套，為社會各類人群提供高效優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)。

　　(本文系國家社科基金“社會質(zhì)量視角下的社會建設(shè)研究”的階段性成果，項目編號：11ASH001;廈門大學(xué)基礎(chǔ)創(chuàng)新科研基金項目“廈門島內(nèi)外一體化進(jìn)程中公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：0220ZK2001;福建省社科規(guī)劃項目“社區(qū)能力視角下的社會建設(shè)研究”的階段性研究成果，項目編號：2012B082)

　　注釋

　　1 5 數(shù)據(jù)來源：民政部，《2011年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告》。

　　2 3 數(shù)據(jù)來源：人力資源與社會保障部，《2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

　　4 數(shù)據(jù)來源：衛(wèi)生部，《2011年我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

　　6 數(shù)據(jù)來源：《2011年中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》。

　　7 數(shù)據(jù)來源：World Population Prospects(The 2004 Revision)。

　　8 數(shù)據(jù)來源：《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》。

　　9 數(shù)據(jù)來源于世界銀行。

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　　Social Service System: the European Model and the Chinese Orientation

　　Xu Yanhui Huang Yunling

　　Abstract:While huge success has been achieved in the reform of China's social security system, there exists a tendency of "stressing insurance and downplaying service" in institutional development. This has not only seriously hindered the development of the cause of China's social security, but also failed to meet the needs of the transition of society and economy. The European welfare-state social service mode and the history of its development and transition are of great significance to China in that China can draw lessons from them. In the future, the development of China's social security should, while improving the social insurance and social assistance system, focus on relevant social service issues and actively explore laws governing its development, and aim to promote social service concepts and practice, establish a social service system with Chinese characteristics, and build an appropriate universally beneficial social welfare system.

　　Keywords:Social services, welfare states, universally beneficial social welfare

　　【作者簡介】

　　徐延輝，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院社會學(xué)與社會工作系主任、教授、博導(dǎo)。

　　研究方向：國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)社會學(xué)、社會政策、社會保障、社會福利理論等。

　　主要著作：《教育救助與社會流動》、《我國企業(yè)社會工作的介入空間與路徑》(論文)等。

　　黃云凌，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士研究生。