遼寧棚戶區(qū)改造——破解“城市病”的綜合實(shí)驗(yàn)

　　按照國際經(jīng)驗(yàn)，一個國家或地區(qū)的城市化率超過50%后，“城市病”將進(jìn)入爆發(fā)期。我國目前城市化率已超過50%，部分大中城市目前已經(jīng)出現(xiàn)“城市病”癥狀，如何以及能否預(yù)防“城市病”，將成為各級政府未來面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

　　為解決“城市病”，國際社會進(jìn)行了近一個世紀(jì)的探索，采取了形形色色的做法，形成并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，但概括起來，仍是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，盡管付出了巨大努力，世界許多大中城市目前仍然深受“城市病”的困擾。

　　遼寧棚改成功地破解了遼寧的“城市病”

　　遼寧棚戶區(qū)問題是“城市病”的集中表現(xiàn)。遼寧棚戶區(qū)大致經(jīng)歷了礦工休憩所、產(chǎn)業(yè)工人家屬區(qū)和城市貧民聚集地三大階段。截至2004年底，遼寧全省城市集中連片棚戶區(qū)達(dá)2910多萬平方米，居住70多萬戶、210多萬人，約占當(dāng)時城市人口的11%。棚戶區(qū)居民是城市里最貧困的群體，以老弱病殘為主，低就業(yè)、低收入、低受教育程度，生活貧困。棚戶區(qū)住房缺乏整體規(guī)劃，私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏基本安全保障。棚戶區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后于城市其他區(qū)域的水平，許多基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足或基本不具備，行路難、吃水難、用電難、如廁難、取暖難、污水處理難、垃圾處理難、看病難等“八難”形象地說明了棚戶區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的落后。棚戶區(qū)居民的社會生活與城市主流逐漸脫節(jié)，犯罪率、離婚率居高不下，社區(qū)治安混亂。

　　針對棚戶區(qū)存在的諸多問題，2005年，遼寧省啟動了棚戶區(qū)改造工程。在此后的4年里，改造完成1萬平方米及以上集中連片棚戶區(qū)2910萬平方米，新建成套住宅建筑面積4400多萬平方米，改善了70.6萬戶、211萬人的住房問題，幾乎相當(dāng)于聯(lián)合國對貧民窟改造提出的千年發(fā)展目標(biāo)年均數(shù)量的近兩倍，改造規(guī)模大、改造時間短、解決人口多、完成比例全、投資效率與滿意程度高，創(chuàng)造了世界奇跡！

　　遼寧棚戶區(qū)改造總體完全成功。在涉及棚戶區(qū)改造工程、土地、金融、開發(fā)、需求、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、空間等10個方面的41項(xiàng)指標(biāo)中，除極個別指標(biāo)方面還有待繼續(xù)觀察外，絕大多數(shù)方面都已全面或超過目標(biāo)，取得巨大的效益和影響。

　　遼寧棚戶區(qū)改造實(shí)現(xiàn)了“四個巨變和一個提升”。第一，棚改家庭發(fā)生了巨變。人均住房面積由棚改前的10.6平方米增加到16.6平方米，增幅達(dá)56.6%，人均收入增幅達(dá)49%，家庭資產(chǎn)增長數(shù)倍；91.5%的居民認(rèn)為就業(yè)機(jī)會增加，90%的居民認(rèn)為創(chuàng)業(yè)意識和能力提升，97%和92.4%的居民感覺精神素質(zhì)和社會地位有所提升，棚戶區(qū)居民幸福指數(shù)增至80分的高水平。第二，棚改社區(qū)完成了巨變。82.7%的居民認(rèn)為居住區(qū)的噪音下降，70%的居民認(rèn)為飲用水質(zhì)量提高，78.7%、89.9%、93%、84.3%的居民認(rèn)為綠地面積增加、景觀改善、住房更舒適、空氣質(zhì)量改善，85.7%的居民認(rèn)為治安案件數(shù)量明顯下降。第三，棚改城市實(shí)現(xiàn)了巨變。棚改促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)從舉步維艱走向生機(jī)盎然，城市面貌從破舊污濁邁向嶄新清幽。第四，棚改遼寧開始了巨變。遼寧共改造了2910萬平方米，年均提高1.04個百分點(diǎn)。第五，棚改提升了政府形象。84.2%的居民對政府承諾兌現(xiàn)表示認(rèn)同，90.4%的居民認(rèn)為政府棚改清廉；76.4%和73.5%的居民對評估和補(bǔ)償表示滿意；棚改后46.3%的居民對政府滿意度提升了。

　　遼寧棚改探索了破解“城市病”的系統(tǒng)模式

　　遼寧棚改不是局限于改造住房，而是以住房改造為抓手，綜合解決居民的住房、就業(yè)、救助、社會保障等問題，提高低收入居民的生活水平；同時系統(tǒng)解決生態(tài)環(huán)境惡化、基礎(chǔ)設(shè)施不足、城市空間結(jié)構(gòu)不合理及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以持續(xù)等問題。

　　解決“城市病”，需要制定科學(xué)的政策原則、合理的政策措施。就政策原則來看，遼寧采取了“全面、系統(tǒng)、可持續(xù)”的思想與方法、“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作”的體制與模式、“頂層設(shè)計，統(tǒng)籌兼顧”的戰(zhàn)略與規(guī)劃、“綜合配套，利民長效”的制度與政策、“規(guī)范有序，人本自治”的管理與服務(wù)。

　　在住房改造上，堅持“分類開發(fā)，整拆整建”的開發(fā)方式，這是政府與市場結(jié)合的集中體現(xiàn)，也是快速、系統(tǒng)地解決問題的關(guān)鍵。這種開發(fā)方式是推倒所有棚戶房對土地加以整理，根據(jù)土地區(qū)位和市場價值決定是由企業(yè)開發(fā)還是由政府開發(fā)。同時，為解決資金瓶頸，遼寧采取“無償劃撥，以商補(bǔ)住”的土地政策、“多方融資，動態(tài)平衡”的金融政策，利用時空錯配解決最為重要的土地和資金要素問題。

　　針對棚戶區(qū)社會文化與城市主流文化脫節(jié)、治安混亂的問題，遼寧堅持“居民再塑，社區(qū)重建”的政策。重建社區(qū)組織，培育治理主體，把居民治理問題由此前的“業(yè)緣式”單位治理轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會通行的“地緣式”社區(qū)治理。同時提高居民素質(zhì)、豐富居民精神文化生活。

　　針對基礎(chǔ)設(shè)施不配套和環(huán)境惡化的現(xiàn)象，遼寧采取“綜合整治，配套完善”的環(huán)境政策。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與住房建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃、同步建設(shè)，并與城市市政設(shè)施無縫對接；配套建設(shè)商業(yè)設(shè)施，方便居民生活。同時加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理和建設(shè)。

　　針對城市貧困問題，遼寧采取了“適度輸血，重點(diǎn)造血”的援助政策。既通過長期幫扶與短期救助，幫助居民擺脫生產(chǎn)生活困境，又通過加強(qiáng)技能培訓(xùn)、促進(jìn)就業(yè)，再造家庭自生能力。

　　解決“城市病”需要依賴城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。為推動城市轉(zhuǎn)型和良性發(fā)展，遼寧在棚改過程中采取了“互促共進(jìn)，相互推動”的經(jīng)濟(jì)政策、“優(yōu)化布局，混分平衡”的空間政策。通過改善營商環(huán)境，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，集約利用土地資源，提升城市空間承載力，明晰城市空間職能。

　　遼寧棚改模式對破解“城市病”的重要借鑒意義

　　解決“城市病”，面臨許多復(fù)雜而棘手的問題。首要的問題是采取什么手段，是完全依靠政府的力量，還是只運(yùn)用市場的手段，或者僅依靠居民自身的努力？事實(shí)上，“城市病”是政府和市場同時失靈的集中表現(xiàn)，單純依靠任何一種力量都難以從根本上解決這一問題。

　　“政府主導(dǎo)”是指政府負(fù)責(zé)制定和實(shí)施相關(guān)的戰(zhàn)略與規(guī)劃，利用政府的公共權(quán)力和效率優(yōu)勢，公共資源和社會資源向棚戶區(qū)改造聚集；政府制定和實(shí)施相關(guān)的制度與政策，利用政府的公共財力和運(yùn)作能力，對棚改家庭提供程度不同甚至“兜底”的保障；另外，政府直接或通過代理人負(fù)責(zé)改造工程的組織和實(shí)施。“市場運(yùn)作”是指涉及棚戶區(qū)改造的人力、資金、技術(shù)以及棚改住房的生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)，采取與普通商品房相同的運(yùn)作模式，由開發(fā)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、中介組織、棚改家庭主要通過市場來實(shí)現(xiàn)。本著最大限度發(fā)揮市場優(yōu)勢的精神，政府與市場結(jié)合的具體方式即政府在多大程度上聚集資源、提供保障和干預(yù)市場，因條件不同而應(yīng)有所區(qū)別。

　　“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作”的模式，同時克服了政府失靈和市場失靈，實(shí)現(xiàn)了資源的最優(yōu)配置和參與主體積極性的最大發(fā)揮。“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作”不是一個抽象的原則，而是由眾多要件編織的一個縝密的體系，這些要件既相互獨(dú)立，又彼此匹配、相互支撐，是一個邏輯自洽的體系。

　　另外，“城市病”基本上都是并發(fā)癥，各種癥狀交織在一起。應(yīng)對和解決“城市病”，需采取系統(tǒng)的方法、找到合理的切入點(diǎn)統(tǒng)籌解決。遼寧棚改經(jīng)驗(yàn)表明，破解“城市病”需在城市理性發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的框架下，把低收入居民的生產(chǎn)與生活結(jié)合起來，把住房問題與基礎(chǔ)設(shè)施完善、環(huán)境污染治理、土地綜合利用、城市空間優(yōu)化、城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)合起來。

　　總之，破解“城市病”應(yīng)用科學(xué)發(fā)展觀做指針，堅持以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)。“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作”的體制模式是核心，這種模式能夠克服政府和市場同時失靈，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和參與主體積極性的最大發(fā)揮。“統(tǒng)籌兼顧，均衡協(xié)調(diào)”的戰(zhàn)略規(guī)劃是龍頭，將住房改造與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相結(jié)合，并使之互促共進(jìn)。“綜合配套，利民長效”的制度政策是基礎(chǔ)，創(chuàng)新并完善相關(guān)制度與政策，確保低收入居民“住得進(jìn)，住得起，住得穩(wěn)”。“規(guī)范有序，人本自治”的管理服務(wù)是保障，通過綜合運(yùn)用和創(chuàng)新一系列監(jiān)督、管理與服務(wù)模式，確保相關(guān)事務(wù)的“公平、公正、公開”。（執(zhí)筆人：倪鵬飛、陳飛、高廣春）