城鎮化是中國現代化進程中的一個基本問題。黨的十八大報告多處提及轉變經濟發展方式，將積極推進城鎮化作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向之一。筆者認為，在我國經濟下行壓力發生深刻變化的新形勢下，深入研討城鎮化科學發展的問題，具有重大理論意義和實踐價值。

現行城鎮化模式的不足

近年來，中國經濟所取得的發展奇跡，與城鎮化的推進有密切聯系。但應當看到，地方政府依然根據土地要素來推動城鎮化與發展本地經濟。

現實中，地方政府將征收得來的土地按一定比例進行商業與住宅用地的高價使用權轉讓，同時劃出一定比例的土地用于工業開發區建設，以低價格工業用地來吸引外來投資商，工業用地價格低于土地的征用成本價甚至零成本。上述城鎮化模式在以下方面值得反思：其一，地方政府強力介入土地要素市場，擾亂了經濟規律，助推了城市住宅價格快速上漲，導致經濟發展方式的不可持續；其二，以土地金融為手段推動本地經濟增長，勢必使地方債務風險累積起來；其三，以城鎮土地面積增長為表現形式的城鎮化速度超過了以人口增長為表現形式的城鎮化速度，導致了城鎮化的“虛胖”；其四，流動人口在快速城鎮化過程中獲益較少，不利于社會和諧穩定。

推進城鎮化須考量兩個因素

當前，在推進城鎮化建設方面取得了巨大成就，但是不可忽視我國城鎮化進程中存在的兩大實際情況。

從產業結構來看，以制造業為主導的中國產業結構較為低端。在目前的經濟增長中制造業吸納的就業數量、創造的GDP與自身生產效率直接決定了從業人員的工資福利水平。我們將制造業分為出口與內銷企業兩類，其中又將出口企業按其出口密度分為0—25%、25%—50%、50%—75%、75%—100%等四類。據有關統計，從就業企業數量來看，出口密度0—25%的出口企業占7.4%，其余各類企業占92.6%，其中被認為是加工貿易、出口密度在75%—100%的企業占13%。從就業量來看，出口密度0—25%的出口企業占8.5%，其余各類企業占91.5%，而后者的就業人員中半數以上是流動人口。從企業生產效率來看，0-25%的出口企業生產效率最高，75%—100%的出口企業與內銷企業的生產效率最低。因此，大部分制造業的生產效率并不高，由此決定了大部分從業人員的工資不可能維持在一個較高水平。

從農村家庭收入與人口年齡結構來看，正能量正在遞減。從農村家庭收入的構成來看，家庭成員中的年輕一代（20—39歲）在外打工收入與年長一代（50—65歲）在農村務農收入各占50%，這兩者收入之和正好將目前中國農村生活水平維持在“溫飽之上、小康之下”的區間內，兩種收入來源中任何一項缺失都將對農民的生活與農村穩定產生重要影響。有學者發現，從2004年起，以農村勞動力轉移進入城鎮非農部門就業為驅動力、改善經濟增長質量的制度紅利不再明顯，或者說，通過勞動力轉移帶動經濟增長的潛力已經不大了。

呼喚城鎮化模式創新

差距就是潛力，未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化。以上現實表明，要想真正推動經濟發展方式轉變，就必須創新城鎮化模式。

地方政府逐步退出土地市場。從源頭上看，地方政府對土地市場壟斷及有悖于市場規律的配置難辭其咎。因此，調整政府間以GDP為核心的考核體系，逐漸改變地方政府在土地供給市場上的壟斷地位，才能從根本上求得經濟社會的可持續發展。

用人口城鎮化取代土地城鎮化。流動人口逐漸融入城市生活是人口城鎮化的主要特征，表現為不斷擴大流動人口的社會保障覆蓋面、夯實經濟增長的內需基礎。從內容上看，這不僅僅是提高流動人口在醫療、養老、子女教育等方面的社會保障條件，更主要的是滿足流動人口最基本的居住需求。對于流動人口在醫療、養老、教育、住房等方面的社會保障支出，政府轉移支付的額度應該與地方已經吸收流動人口的數量掛鉤；同時，對于建設用地指標在各省之間的分配，也應與地方已吸收流動人口數量掛鉤。

慎重推進土地流轉。目前土地價值高的區位，多數位于大型城市的郊區或者沿海地區，如果貿然推動這一區位的土地流轉，必將導致原有的收入分配不公狀況更加突出。更為重要的是，大量資本下鄉很可能造成農村家庭喪失穩定的農業經營收入。在城市就業機會不足、產業工資不高的情況下，這種急速的土地流轉相當程度上會打破當前農村和諧穩定的局面。而只有在城市廉租房已經大量建成并對流動人口開放、其他社會保障均已到位，同時家庭成員的非農收入能維持其在城市基本“體面”生活的情況下，資本下鄉的前提才是成立的。

將現有富余工業用地存量轉化為住宅用地。現行城鎮化模式中，許多地方工業用地的供應面積與住宅用地面積之比達到2:1，導致了大量的工業用地浪費、濫占濫用現象。在不影響工業生產的條件下，我們完全可以“切出”一部分工業用地存量，變更為住宅用地。具體來說，可以先變更這一部分土地使用權的屬性，再依照當年工業用地協議價與同地段商住用地的招標拍賣價格，補交兩者之差價部分，最后依照當年招標拍賣價格與現階段的商住用地的招標拍賣價格，對兩者之間的增值部分征收高額的土地增值稅。

（作者為國家社科基金重大項目“新型城市化視角下的經濟發展方式轉變研究”首席專家、復旦大學教授）