2011年12月的中央經濟工作會議強調繼續完善結構性減稅政策之后，結構性減稅政策再次引起國內外的高度關注和期盼。實際上，自2008年底的中央經濟工作會議首次提出實行結構性減稅政策以來，結構性減稅就已成為積極財政政策的重頭戲，在鞏固和擴大應對國際金融危機沖擊成果、促進國民經濟平穩較快發展方面書寫了濃墨重彩的輝煌篇章。與此同時，社會各界對于結構性減稅做了大量的分析解讀和理論研究，在很多方面形成了共識，但依然存在實踐中有牌出、理論上說不清的現象，概念上的模糊和認識上的分歧已經成為制約結構性減稅政策有效實施的瓶頸。

　　正確理解結構性減稅政策的基本內涵

　　長期以來，人們對結構性減稅政策之所以會有誤解和分歧，一個重要的原因是概念不清。有人認為，結構性減稅不是包含全部稅種或所有納稅人的全面的減稅，而是為了達到特定目的而針對特定群體、特定稅種來削減稅負水平;也有人認為，結構性減稅不單單是稅收數量的減少，而應是通過稅制結構的優化來達到減稅的效果;還有人認為，結構性減稅的著眼點在于促進經濟結構的調整，而不在于促進經濟的增長，促進經濟增長的任務主要由財政支出來承擔。上述觀點仁者見仁，智者見智，值得肯定，但對結構性減稅概念的闡述和本質的透析不足。

　　筆者以為，所謂結構性減稅，是政府在實施積極財政政策過程中，通過調整優化稅種及其構成要素減輕居民和企業稅負，激發市場活力，增強發展動力，推動國民經濟又好又快發展的宏觀調控手段。從這一基本概念出發理解結構性減稅的內涵，應當包括以下內容：

　　首先，結構性減稅作為積極財政政策的重要組成部分，本質上是政府的一種宏觀調控手段。它通過調整稅種、稅目、稅率和稅式支出等可控變量，不斷釋放減輕稅收負擔的政策信號并通過價格機制傳遞給市場主體，引導其在追求自身利益最大化的同時按照宏觀調控的預期目標進行生產經營活動，從而更好地發揮市場在社會資源配置中的基礎性作用，促進經濟長期平穩較快發展。因此，結構性減稅是一種市場導向、并運用稅收參數發揮杠桿作用的間接調控手段。

　　其次，結構性減稅通過各種政策工具的優化組合建立科學有效的內在機制，發揮組合拳的最佳效應。結構性減稅是一個多元稅收政策工具的組合體，稅種的調整、稅目的增減、稅率的調整以及稅式支出皆為工具，都有使用之必要。而且在現實中，各種政策工具的作用、特點、對象和范圍既相互關聯、又各有不同。因此，任何一種政策工具都不是孤立地起作用的，也不能期望用一種工具來解決所有問題，必須根據宏觀調控目標的需要通盤考慮、統籌使用，把解決現實問題與建立長效機制緊密結合起來，建立起優勢互補、有機銜接、協調聯動的內在機制，把各種政策工具杠桿科學組合為有機的整體，力爭用最小的政策資源和代價取得最佳的綜合調控效應。

　　再次，結構性減稅通過減輕企業和居民稅收負擔的傳導機制和作用機理，實現總量上的擴張效應和結構上的激勵調節。結構性減稅重在減輕企業和居民的稅收負擔，但減輕企業和居民的稅收負擔僅僅是結構性減稅政策的中間環節和傳遞媒介。從更深層面來看，調整稅種、稅目稅率和稅式支出一方面相應地增加了企業和居民的經濟收入，為市場主體創造良好的稅收環境，增強微觀經濟主體的活力;另一方面通過稅收政策的導向功能，從而引導投資和消費行為，調整經濟結構，有效調配資源。

　　最后，權衡結構性減稅政策的利弊得失，激發市場活力，增強發展動力，推動國民經濟又好又快發展是其根本目的。無論過去、現在和將來，結構性減稅政策能不能收到預期的效果都可以從五個方面衡量：一要看是否有利于刺激需求特別是擴大內需，進而拉動經濟自主有序平穩增長;二要看是否有利于改善供給結構，加快轉變經濟發展方式，提高經濟發展質量和效益;三要看是否有利于發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強市場主體的動力和活力;四要看是否有利于改善民生，企業和居民真正從中受益;五要看是否有利于財政可持續性，有效防范財政風險。

　　深刻認識結構性減稅政策的源頭活水

　　科學發展觀在財稅領域的理論果實。從理論淵源看，結構性減稅的理論內核是尊重規律、造福人民的科學發展觀。結構性減稅政策以減輕企業和居民稅收負擔為主基調，讓公共財政的陽光和溫暖惠及每一個市場主體，讓他們實實在在地得到“真金白銀”，真正做到人民財政為人民，彰顯了以人為本的核心理念，顯然是科學發展觀在財稅領域盛開的理論之花，是用馬克思主義中國化最新成果武裝推進財稅調控理論創新的典范之作。從此之后，我國的財稅調控思想因結構性減稅政策而變得豐富多彩，結構性減稅政策也將在我國財稅調控的舞臺上大顯身手。

　　中國財稅體制改革探索的實踐結晶。從實踐探索看，結構性減稅政策是多年來黨中央、國務院治國理政實踐的探索結晶。事實上，在黨的十六屆三中全會提出“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的稅制改革原則中，本身就體現出減稅的戰略思想，只是當時沒有明確使用“結構性減稅”的概念而已，自2003年以來有增有減的稅制改革和政策措施走的就已然是結構性減稅的路子。2008年以來，為應對特大自然災害和全球金融危機的沖擊，黨中央、國務院高瞻遠矚，實施大規模結構性減稅政策，順應民心民意，把握經濟規律，有效調節經濟，收到事倍功半之效。

　　世界各國稅收理論政策的有益借鑒。從國際視野看，減稅政策既是凱恩斯主義的重要內容，也是供給學派的核心思想，歷來被各國奉為促進經濟平穩增長的良藥。結構性減稅既沒有簡單模仿凱恩斯主義運用擴張性稅收政策進行需求管理的主張，也沒有照抄照搬供應學派通過減稅刺激供給和結構調整的思想，而是在借鑒吸收主流財政經濟理論范式的基礎上，認真研究世界主要經濟體運用減稅政策的實踐，綜合考量利弊得失，合理吸收有益成分，提煉形成了獨具中國特色的結構性減稅政策，使中國的積極財政政策在全球財稅政策協調的舞臺上獨樹一幟。

　　中國傳統稅收文化基因的最好提煉。從歷史經驗看，結構性減稅是對中國傳統稅收文化中優秀思想的傳承和創新。孔子首倡“養民以惠”，孟子主張“薄稅斂”，隋代蘇威提出“輕賦役”，唐代魏征“安民政治，輕徭薄賦”，漢代賈誼“輕賦少事，以佐百姓之急”，明代丘浚提出“上之取于下，固不可太過，亦不可不及”，清代魏源認為“善賦民者，譬如植柳，薪其枝葉而培其本根;不善賦民者，譬如剪韭，日剪一畦，不罄不止”等等，所有這些都貫徹著“善政在于養民，養民在于寬賦”。不僅如此，在中國歷史上的“文景之治”、“貞觀之治”、“開元之治”、“洪武之治”和“康乾之治”等盛世的出現，與朝廷休養生息的減稅政策也密切相關。結構性減稅正是在總結歷史經驗的基礎上對傳統稅收文化中優秀基因的秉承和創新。

　　徹底走出結構性減稅政策的認識誤區

　　結構性減稅不等于財政減收。結構性減稅的直接效應就是減輕企業和居民的稅收負擔，但并不能說明政府財政收入就一定會減少。“拉弗曲線”理論告訴人們，減稅也并不必然導致財政減收，特別是從長期來看，減稅將增加企業盈利，提高個人可支配收入，進而擴大稅基，為財政持續增收大開方便之門。這也就是盡管長期以來工業化國家減稅浪潮此起彼伏、減稅措施層出不窮，但政府收入占GDP比重遠遠高于我國的秘訣。迄今為止還沒有哪個國家因為減稅政策而使財政收入越來越少的，更沒有哪個國家由于減稅政策而導致經濟增長速度每況愈下的。因此，不能把每年稅收的增長與企業稅負的增加相等同，不能簡單地認為稅收增收就是對企業不利，就是對積極財政政策擴張效應的一種抵消。

　　結構性減稅不等于企業減負。企業是市場的基石，它所制造的產品和提供的服務構成市場交易的基礎。一般而言，結構性減稅就是要減輕企業的稅收負擔，所以，將結構性減稅等于企業減負的觀點看似正確。但事實上，現階段我國企業所承受的負擔既有稅收負擔也有非稅負擔，既有顯性負擔也有隱性負擔，既有合理負擔也有不合理負擔，結構性減稅只能減少企業看得見摸得著的稅收負擔，對企業的非稅負擔、隱性負擔以及不合理負擔，結構性減稅顯然力不能及。加之我國企業各種非稅負擔嚴重擠占了稅收，侵蝕了稅基，是真正對企業負擔和經濟增長產生實質性影響的因素，從這個意義上講，減稅是手段，減負是目的，減稅不是通向減負目標的唯一路徑。因此，結構性減稅不等于企業減負，減稅未必就能減負。

　　結構性減稅不等于全民加薪。有人提出，政府因結構性減稅政策所放棄的稅收收入應該全部轉化為居民個人可支配收入，這就把結構性減稅與個人加薪等同起來。確實，改革開放30多年來，中國經濟在一路高歌猛進的同時，居民勞動報酬占GDP的比重卻在不斷下降。因此，希望加薪，人之常情，無可厚非。但是，結構性減稅與個人加薪并沒有必然聯系。稅是全體納稅人為獲得政府提供的公共產品和服務而支付的價格，是公民應盡的義務，薪則是公民的勞動報酬，是企事業單位的成本。結構性減稅不是普惠性的，受惠對象是區域性的、行業性的和分類性的，用結構性減稅所放棄的收入來為全民加薪，實質上是用部分稅款給人人發紅包、搞福利，這種撒胡椒面式的做法不僅無法實現、而且只能扭曲結構性減稅政策的調控意圖。

　　科學謀劃結構性減稅政策的未來之路

　　在當前和今后一段時期，結構性減稅政策不僅是積極財政政策的重頭戲，也是我國經濟結構轉型的重要推手，在宏觀調控舞臺上必將發揮越來越重要的作用。2011年我國稅收收入已達89720億元，增長22.6%，表面看來，收入規模和增長速度為實施結構性減稅創造了很大空間，但是，我國稅收收入占GDP的比重為19.03%，人均稅收收入只有1057美元，如果考慮5190億元的財政赤字和10.7萬億的地方政府債務最終要國家稅收來兜底，那么，我國未來實施結構性減稅的道路未必平坦。再者，現有結構性減稅中諸如增值稅轉型等措施已經固化到長期稅收制度性安排之中，但還有很多措施仍屬于臨時性措施，雖有拾遺補缺之功效，卻有悖于稅法的嚴肅性和完整性，終不是長久之計。因此，要根據“十二五”規劃的戰略要求和國家宏觀調控的決策部署，科學謀劃結構性減稅政策的未來之路。

　　一是加強頂層設計，進一步提高結構性減稅的科學性。結構性減稅是一個新鮮事物，既沒有放之四海而皆準的成熟理論作支撐，也沒有完美無缺的成功模式和操作版本可照搬。盡管四年來結構性減稅政策的成功實施創新了積極財政政策的理論，豐富了我國宏觀調控的實踐，但這些政策確實帶有權宜性、臨時性和碎片化的烙印。因此，要站在全局高度，緊扣主題主線，把結構性減稅與穩增長、控物價、調結構、惠民生、抓改革、促和諧更好地結合起來，按照“遠近結合、標本兼治、有扶有控”的原則，遵循市場規律，順應客觀變化，權衡利弊得失，做好戰略謀劃，提出應對預案，實施相機抉擇，防范各類風險，以杜絕目標上偏離國家調控意圖、政策上可行性論證不足、技術上量化分析缺乏、事后不作績效考評行為的發生，不斷增強結構性減稅的科學性、預見性和系統性。

　　二是突出政策導向，進一步提高結構性減稅的針對性。今后實施結構性減稅政策要在保證全國稅政統一前提下注重從區域優惠向產業優惠傾斜，由虛擬經濟向實體經濟轉向，由粗放生產向集約生產傾斜，由總量擴張向結構轉型傾斜，由“兩高一資”向綠色文明傾斜。在產業優惠中要重點突出戰略性新興產業，在區域優惠中要根據主體功能區規劃突出重點開發區和優先開發區，減少對限制開發區和禁止開發區優惠，不斷增強稅制的統一性、嚴肅性和針對性，減少隨意性、盲目性和模糊性，消除形式和效果上的不公平待遇。為此，除了貫徹落實好已經出臺的措施之外，還要適應經濟形勢的新變化，不斷豐富結構性減稅政策的內容，通過有增有減的結構性減稅政策與長期稅制改革結合起來，把投資引導到有利于節能減排且附加價值較高的產業，引導到有利于形成新的消費增長點的服務業領域，引導到有利于滿足新的消費需求的戰略性新興產業，建設低投入、高產出、低消耗、少排放、能循環、可持續的國民經濟體系。

　　三是實施差別稅收，進一步提高結構性減稅的靈活性。要采取有差別的優惠措施和激勵政策，通過調整不同所有制經濟、不同產業、不同地區的稅收負擔水平，可以體現有保有壓、區別對待的原則。降低服務業的營業稅稅負水平，加快部分服務業的增值稅擴大范圍試點，對服務企業的設備更新換代、技術轉讓加大稅收抵扣力度，對勞動密集型服務企業加大稅收優惠力度，研究出臺推進服務業綜合配套改革的稅收支持政策;調整完善鼓勵企業研發投入的稅收優惠措施，并制定支持新能源、節能環保、電動汽車、新材料、醫藥、生物育種和信息通信等戰略性新興產業的稅收減免優惠措施，對政策重點支持的行業或領域實施優惠稅率和擴大稅前扣除范圍。降低奢侈品進口關稅和國內售價，讓高收入群體的高端消費需求留在國內，釋放高端消費需求;適時降低已成為日常生活不可或缺的商品的消費稅，引導商品價格合理回歸，激發普通群體的消費潛能。調整能源、資源、農產品等大宗商品的進口關稅，制定引導技術改造的優惠政策，鼓勵低碳技術、高新技術和高附加值產業急需的先進技術、關鍵設備和稀缺資源性產品進口，緩解國內所面臨的資源約束瓶頸;全面取消“兩高一資”產品出口退稅率，調整出口關稅，堅決抑制相關行業產能過快擴張的勢頭，推動相關產品出口，推動貿易結構平衡。

　　四是突出組合配套，進一步提高結構性減稅的協調性。國外減稅主要是削減個人所得稅和企業所得稅，我國2011年個人所得稅占稅收收入比重為6.8%，企業所得稅占比僅為18.7%，而增值稅、消費稅和營業稅占比為54.9%，可見，靠削減所得稅來刺激經濟的空間小，刺激效應輻射范圍有限。此外，我國企業所得稅稅率為25%，與世界上105個國家24.99%平均稅率持平，歐盟33國企業所得稅稅率有20個國家高于我國，其中美國和日本稅率分別高于我國14.2和14.5個百分點;不僅如此，歐盟33國中有24個國家增值稅標準稅率高于我國，且2001～2012年間有18個國家提高了增值稅稅率。如此看來，不管所得稅還是流轉稅，通過單純降低邊際稅率實現調控目標的辦法也不一定可行。只有綜合運用稅種減稅免稅、出口退稅、延期納稅、投資抵免和加速折舊等多種政策工具，把握好各種政策工具的平衡點，對各項政策進行優化組合，通過協同發力謀求組合效應。在此基礎上，減稅政策還應與產業、價格、貨幣和財政政策相協調并建立聯動機制，通過“組合拳”推動產業向內地轉移，延緩傳統要素稟賦優勢的弱化，推動沿海企業轉型升級、培育新的競爭優勢，推動數量擴張型增長方式向質量效益型發展模式轉變，用最小的政策資源和代價取得最好的調控效果。

　　五是加強預算控制，進一步提高結構性減稅的有效性。迄今為止，我國納入結構性減稅范圍的政策措施很多，但國家實施這些措施每年到底讓渡了多少稅收收入，企業和老百姓因此真正享受到多少實惠，并在多大程度上有利于宏觀經濟和市場活力，目前還沒有一個科學精準的跟蹤考評機制，這不僅是我國加強結構性減稅政策管理所面臨的掣肘，也使社會各界正確把握結構性政策意圖增加了難度。所以，要盡快改變這種總量說不明、效果道不清的現象，最好的辦法是對其進行預算控制，可在全面測算規模和科學分析政策效果的基礎上，將正在實施或計劃實施的結構性減稅政策納入政府預算，編制結構性減稅政策年度預算表，提高對政策實施效果的精確度和可靠度，通過量化考核和科學管理，定期公布條文規定、總體規模、資金分布和政策效應，切實提高結構性減稅的有效性。

　　(本文系作者主持的國家社科基金重大項目“深化資源價格和稅收體制改革研究”的研究成果，項目批準號：09&ZD051)