隨著我國保障房建設的大規(guī)模推進，實際操作中的問題也不斷出現(xiàn)。例如，誰為投資主體？如何籌措建設資金？怎樣平衡保障房的種類？保障房與租賃市場是何種關系？就全國而言，迫切需要進行保障房體系頂層制度再設計。

　　突出政府的投資主體地位

　　目前我國的住房價格遠遠超過普通居民購買力，開發(fā)商享受的高回報使得稅收優(yōu)惠對其沒有足夠的吸引力，這也是國內大型開發(fā)商不愿介入保障房建設的根本原因。在我國保障房建設中，以政府為主體，帶動社會投入，并逐步以貨幣化補貼取代實物性補貼應是一個長期的戰(zhàn)略選擇。現(xiàn)階段應特別突出政府的投資主體地位，只有當房地產調控達到目標、開發(fā)商回報達到社會平均利潤水平的前提下，社會投入與貨幣化補貼才有可能成為現(xiàn)實的政策選擇。

　　多渠道籌集建設資金

　　從現(xiàn)有制度看，10%的土地出讓金是保障房建設唯一的合法資金來源。但在房地產調控周期下，土地出讓金將逐步減少，而讓地方政府動用公積金建設保障房也存在爭議。同時，商業(yè)銀行面對風險大、回報低的保障房項目明顯缺乏積極性，且目前的貸款政策也限制了商業(yè)銀行全面介入保障房建設。因此，需要重新進行政策設計，主要有以下可選路徑。

　　1.對于豪華性、投資性住房開征存量住房稅。相比土地出讓金，住房稅更具有穩(wěn)定、持續(xù)、轉移支付的功能。從法理角度看，對豪華、奢侈型消費征收特別消費稅，體現(xiàn)的是社會轉移支付的公平原則，是對其過度占用社會資源的一種補償。

　　2.加強金融工具創(chuàng)新。目前城市投資債券已經有了一定的規(guī)模，而發(fā)行保障房建設債券則憂慮很多，主要是保障房還款保證問題。考慮到將來我國住房存量稅的開征，長期貼現(xiàn)住房存量稅完全可以覆蓋保障房建設債券。另外，對于地方發(fā)行的債券和各類城市投資債，規(guī)定一定比例專項投入保障房建設，也是一個現(xiàn)實的選擇。

　　3.運用稅收調節(jié)杠桿鼓勵社會資本投入。可行的辦法是設立保障房發(fā)展建設基金，利用稅收杠桿鼓勵社會資本間接介入保障房建設，鼓勵社會（個人、企業(yè)）捐贈并予以應稅抵扣。

　　4.利用商業(yè)資本擴大保障房建設。美國的經驗是制定“包容性規(guī)劃”，即任何商業(yè)性住宅建設都配建一定比例（15%—25%）的社會性、慈善性住宅，作為規(guī)劃許可的組成部分。這樣可以減少集中建設大規(guī)模保障房帶來的衍生社會問題，如教育、醫(yī)療、就業(yè)、犯罪等，同時也可以利用商業(yè)資本擴大保障性住房規(guī)模。

　　以產權屬性公用為前提確定保障房種類

　　目前我國各地保障房種類千差萬別，主要有經濟適用房、限價商品房和廉租房，分別對應不同的保障對象。從保障房的根本含義及其法理依據(jù)而言，僅有公租房和廉租房屬于保障性住房范疇，而帶有產權交易性質并會產生資產交易價差的住房只是商品房的一種衍生形式。在過去幾年中，我國各地大力發(fā)展的經濟適用房和限價房，雖然在某種程度上減輕了地方政府的投入壓力，但其“雙軌制”運行帶來的不公平也一直為人詬病。如果能夠確立保障房屬性為公用，那么保障房體系的保障對象就非常清晰，未來就只應有廉租房和公租房兩類保障房存在。前者是社會最低生活水平線下人群的住房保障，后者是低收入人群住房保障。因此，我國保障性住房只能保障公民基本住房權利，不能保障公民產權權利獲得。在現(xiàn)實政策操作上，應考慮將在建的經濟適用房并軌進入公共租賃住房和廉租房體系，并盡量擴大廉租房建設的資金投入，突出廉租房作為保障房體系的中心地位。

　　加強住房租賃市場規(guī)制

　　除了政府的公共投入外，一個良好的、多層次的住房保障體系還必須依靠住房市場規(guī)制，特別是租賃市場的建設與管制。然而，目前我國住房租賃市場是完全沒有管制的“自由契約”形式，產權人的議價能力遠遠大于承租人，從而造成了租賃關系不穩(wěn)定、隨意漲價等問題，這就大大壓制了私人租賃市場作為保障性住房體系補充的職能。因此，應從以下兩方面加強住房租賃市場規(guī)制。

　　1.穩(wěn)定租房契約。我國的住房租賃合同基本以一年為限，承租人面臨巨大的不穩(wěn)定性。德國的經驗是，一旦簽訂住房租賃合同，承租人就事實上獲得了隱性的永久續(xù)租權，在不違反租賃條款約定內容時，只有當產權所有人能夠向法庭證明自住需求和出售時才可以解除租賃關系，且必須提前6個月告知。這樣的租賃契約管制，最大程度地保護了承租人的權利，這也是德國住房租賃市場發(fā)達的根本制度保障。

　　2.穩(wěn)定租金價格。目前我國租賃市場的關鍵癥結，一是大量空置投資性住房沒有投入租賃市場，二是租金價格持續(xù)上漲給租賃者帶來經濟壓力。德國的經驗是，政府指導性地確定城市租金價格上限，其定價依據(jù)是承租人家庭平均收入的30%，超過指導租金價格20%則出租人違法。我國可借鑒德國的經驗制定住房租賃指導價格。

　　（作者為國家社科基金《成果要報》撰稿人、華東師范大學教授）