清季財政制度變動研究

　　暨南大學劉增合教授主持完成的國家社會科學基金項目《清末新政時期的財政制度變動》（項目批準號為05CZS010），最終成果為專著《清季財政制度變動研究》。

　　晚清時期是中國各項制度變革的關鍵階段。該成果將清代光緒、宣統兩朝財政制度的變動作為研究重點，探討其“變”與“不變”的復雜面相，揭示“財”與“政”在制度變動過程中互有影響、彼此牽制的歷史過程。這一研究，既可管窺財政、政治、社會和知識觀念在歷史巨變背景下交互影響的實態，又能擴展近代財政史研究的范圍，揭示近代中國舊制消匿、新制萌生的一般模式。該成果刻意遵循的“人與制度”分析模式將對其他相關學術研究具有啟發意義。基本思路和主要內容如下：

　　一、主要內容和重要觀點

　　該成果以清季財政制度的變動為研究對象，選取清廷試辦財政預算制度作為整個研究的關鍵基點。圍繞這一基點，下列八個問題成為研討的重點。

　　第一，戶部與光緒前期財政舊制的興革。在光緒朝前期清廷整頓財政的數年間，戶部嚴格推行清欠歷年積虧、考成錢糧奏銷的行動，督撫、藩司對所屬州縣官員的財政紀律進行空前整飭，加強了對屬員彈劾監管的力度。財政制度規復有兩個趨向：一是錢糧奏銷規制基本得到恢復；二是州縣交代和清虧定制在整頓中得到新的發展，旨在預防州縣官員財政違紀的“民欠征信冊”制度得以出臺；錢糧奏銷考成也形成了“奏銷冊題報與違紀官員具參同時進行”的新規制。為規復解協餉制度，清廷推出中央專項經費制度，以分解地方解款的途徑，使之與傳統的解協餉制度互相補充，強化了中央財政的調劑能力。

　　第二，“地方”的崛起：晚清外省財政的異動。清代財政史研究中，相關論著大多隨意使用“中央財政”、“地方財政”的概念。其實，在咸豐朝之前，地方財政的意識與形態實無其事。無論從收入還是支出方面看，咸同以后，地方財政形態開始萌芽，至光緒后期，地方財政的格局最終形成。研究發現，咸豐同治時期清廷不得已而推行就地籌餉的政策導致了地方財政的萌生；清末外銷財政規模擴大顯示出地方財政形態已基本形成。“地方財政”作為一個嚴謹科學的概念，需要探討其產生的背景，形成的規模以及意識思維的表現方式。

　　第三，清季西方預算知識體系的接引。近代預算知識體系大規模輸入中國，并非直線式移植，而是經由日本輸入，并加以吸納改造。當預算制度的優勢效應在日本愈加明顯后，國內朝野各方引介傳播，形成一個知識遷移的中介轉換，這是清季引介西方預算制度的顯著特點。整個傳播過程包括三個層面：首先是一般常識性引介；其次，學理知識引介；再次是應用性知識引介。上述三個層面的傳播樣態，在庚子前后二十余年間交互分布。時人解釋預算知識的重要工具是“西學中源”論。預算知識體系引介中土的過程中，生吞活剝、食洋不化成為外來知識體系引介的主要特征，這或許可以成為測度知識形態變遷的一個典型例證。

　　第四，朝野各方與清理財政。清季財政形勢變動最關鍵的一環，當推宣統年間的清查財政行動，正是這次大規模的財政清查，隨后的試辦預算才得以實施。光宣之交，清理財政采取的是清廷遣派監理官監督與各省清理財政局清查相結合的思路，希望能清理各省隱匿不報的外銷財政。設局與派官是度支部清查財政的主要組織措施。這兩個性質不同而又互相聯系的環節，均由中央決策實施，前者由各省具體落實，須報請清廷認可；后者則直接由清廷遴選遣派。督撫司道是清季中央進行財政清查的主要對象。在核查財政的過程中，大部分省份督撫、藩司等官員與本省監理官時有沖突，矛盾不易調和。省財政清查的主要目標是全面調查各省多年來形成的外銷、陋規等詳盡款目及其實際規模。從核查結果看，清季的清查行動仍取得了相當成功。毋庸諱言，由于核查阻力較大，依然存在一些清查不甚徹底的領域，個別款項仍未經揭出，成為清查財政難以避免的缺憾。

　　第五，西方稅制與清季國家稅、地方稅劃分。晚清就地籌款政策影響下的稅政制度，其主要弊端有三：其一，中央與地方共一財源，并無國家稅、地方稅之分；其二，各省稅制因就地籌款政策的推行而更趨紊亂；其三，中央集權與地方分權的政治矛盾明顯體現在稅款使用、征稅權限和稅率確定上。兩稅劃分的實踐是在清理財政的過程中逐步展開的。時人劃分兩稅的學理資源基本上來自西方分稅制度的知識體系。兩稅劃分的過程中，由于對西式稅制學理認知角度差異以及固守本省利益的需要，中央與各省在劃分標準、稅制分級等方面，顯然各有所宗。分稅言論的歧異，隱隱顯示出改革稅制與固守本位的矛盾心態。

　　第六，清季外省財政機構的變動。終清一世，外省財政機構變化較大。清代前期尚不存在所謂的“省級”財政，清季新政期間，制度層面上的“省財政”機構開始出現。省內財政性的局、所、處等機構被逐步裁撤歸并，初步形成后人較為熟悉的省級財政機構。這一變動過程相當艱難，阻力之大非今人可以想象。從外省財政機構改制的效果看，一省“財政總匯”的制度架構已初步形成，藩司掌管全省財政實權的目標也有所進展。但機構改革的每一項目標均可視之為新舊交融，甚至不倫不類，新制度容納了舊人物，新機構充塞著舊傳統。究其根因，舊時“例案財政”傳統的惰性影響，中央與地方關系尚未理順，督撫執意維護地方利益的傾向，官制改革的遲滯等，均系不可忽視的牽制因素。

　　第七，西方預算制度與清季財政改制。光緒后期，朝野各方積極引介西式預算制度，希望能取代日益僵化的舊式理財制度。部分省份和機構為緩解財政壓力，也不斷嘗試模仿這一制度。宣統年間，清廷將試辦預算作為解決財政困境的制度性措施鼎力推行。預算制度的嫁接并不順利，刪減奏銷例案，改良財政收支制度，確定預算方針等均系移植新制度的重要舉措。預算新制移植過程中，舊式協餉制度、奏銷制度、財政積習無一不成為迎拒新式預算制度的排異性因素，國省財政矛盾在預算編制的過程中空前激化，最終只能形成“舊制未廢，新制初立”這樣犬牙交錯的格局。預算制度引介的實態顯示，制度變嬗過程的“常態”恰好是亦新亦舊的中間地帶。清廷本希望藉財政改制以挽救命運，卻因新舊對峙、人事派分等制約因素，難破僵局。

　　第八，清季督撫與預算制度。宣統年間，清廷推行預算制度移植的成效很大程度上取決于各省督撫的態度。庚子以后，地方督撫對預算制度開始熟悉，在本省積極引入西式預算做法；然而至宣統年間，督撫群體卻暗中抵制度支部的預算計劃，敷衍預算監督。其態度前恭后倨，耐人尋味。細究其原因，首先基于中央與地方財政二分的現實；另外，庚子以后清廷極力推行中央集權行動，導致督撫固守一隅之利的欲望更趨明顯。各省疆臣對預算編制、預算監督、預算實施等環節施加各種影響。各級議政機構雖積極實行預算審議和監督，但在督撫和樞臣的敷衍之下，這一努力難具成效。督撫群體此類作為，嚴重制約了清季預算移植的制度效應。

　　二 、 學術價值和社會價值

　　該研究的學術價值和社會價值表現在很多方面，以下三點尤為重要。

　　第一，研究財政制度嬗遞可以很大程度上反映清季各類制度變動的面相。近代中國各項制度變革過程中，既存在復雜的變動異數，又有今人難以覺察的不變面相，亦新亦舊、不中不西或許是過渡時期制度變動的常態，全然趨新與全部守舊反而不符合歷史的實態。清季財政制度變動，雖由清廷詔令啟動，然各省舉措不一，標準各異。清廷初定的改革意愿和設想，實難以全面貫徹，制度改革最終形成不新不舊、童牛角馬的中間地帶形態。歷朝歷代典章制度興廢存亡，多有類此者。因此，清季財政規制嬗遞個案在各類制度演進史上，實為絕佳典型，可在很大程度上反映各類制度變動的常規面相。

　　第二，可以從財政視角反映政治，以財政規制興革折射近代政治變嬗的影像。財政是政治的延伸，是政治的外在形式之一。研究財政制度興替存革，實際上也是探求清季政治制度變革的一個途徑。清季各省督撫、各府廳州縣官員、清廷上層以及度支部官員的行事方式與利益取向均可由制度變動方面得以顯現。這些政治層面的信息，若僅從其他課題研究，必然難以完整系統地解釋清楚。

　　第三，清季財政制度變革，為今天改革開放條件下各個領域的改革事業提供了鑒戒。尤其是在制度改革的方向、時機和力度等方面，清季改革的成敗，依然是歷史給今人遺留的一筆寶貴財富，值得認真研討。昨日改革事業的興廢存亡，處理矛盾和協調利益的做法，應該引起今天各級改革者的警覺。