中國人民大學李全德副教授主持完成的國家社會科學基金項目《晚唐五代至北宋前期中樞體制及其運行機制研究》（項目批準號為06CZS007），最終成果為同名專著。課題組成員有：劉后濱。

　　中國古代帝國體制下的中樞體制是指皇帝、宰輔構成的國家最高權力中樞的組織體制及其運行機制。自秦漢起，中國古代中樞體制歷經數百年的演變至唐代形成著名的三省制，三省制也成為長期以來解釋唐宋時期中樞體制變遷的核心概念和主要框架。然而實際上三省制定制未幾，變化即起，隋唐以下近八百年的時間里，這種典型的三省制僅存在很短的時間，自安史之亂以后，出現了有別于三省制的新政務裁決與運行機制，即中書門下體制。此后歷經中晚唐、五代十國，至北宋前期完成從三省制中經中書門下體制向中書門下、樞密院“對持文武二柄”的二府制的轉變。

　　從三省向二府的轉變，關鍵在于中書門下體制的確立以及此后樞密使的產生。二府制之異于唐后期中書門下體制者，在于樞密院的地位。該成果的主要內容便是以樞密院的發展為中心，探討唐宋之際中樞體制的演進；以樞密院職能的演化為入手點，探討這一制度的淵源流變及其原因，厘清唐宋時期中樞體制從三省制向二府制轉變的演進脈絡，進而揭示宋代二府制的真實內涵及其政治意義，同時也有益于我們對中國帝制時代政治體制及其運行機制演變的理解。

　　唐代樞密使、院在其設置之初，其正式名稱當為“內樞密使”與“內樞密院”。 “內樞密使”與“內樞密院”不管從職能，還是地位上看都與宋制迥異，站在二府制的立場上看，可謂是樞密院制度的唐朝形態。“內樞密使”以親信宦官擔任，掌機要文書，在皇帝與宰相之間任傳宣之責。從樞密使的名號、職掌及其人選看，其出現更多的是中書門下體制這一新中樞體制發展的需要，樞密使的出現是為了適應、配合這種新體制的發展，而不是去破壞這種新體制，是著眼于統治效率的提高而不是分割相權，中唐以后新體制的發展與新形勢的結合才催生了樞密使這一新制度的產生。

　　因應著時局的變化，唐后期宦者之勢日盛，地位日尊，樞密院也在與時俱進，至晚唐遂有所謂二院、六廳之組織，而兩樞密使與兩神策中尉至有“四貴”、“四相”之目。后人對此印象深刻，不免也對樞密使對中晚唐政治的參與程度及其影響做出一些過高的估計。實際上樞密使由于其近密的身份特征，干政不免，但傳宣之責、溝通君相自始至終這都是唐代樞密使在制度允許內的最基本，也是最主要的職掌，其本身沒有人事權，沒有決策權，更不具有施政的權力，從來不曾具有與宰相同等的地位與權力，就對晚唐政局的影響之巨而言，也是遠不及同一集團中掌握軍權的神策中尉。

　　唐代崩潰之后，繼承、摒棄，或者調整，唐代的樞密院制度在北方和南方的不同政權中經歷了復雜的變化。在后人看來唐代由宦官擔任的樞密使制度是一項弊政，然而這項看來本不必存的制度到了五代十國時期，卻經歷了異乎尋常的發展。

　　五代、北宋繼承了唐代的中書門下和樞密院，然而中書門下還是原來的中書門下，不失其宰相地位；樞密院卻早已不再是原來的樞密院：在五代的時候，唐代的樞密院便已發展成為最高軍政機構。不過當我們把晚唐、五代十國、北宋前期作為一個研究單元，追溯宋代樞密掌軍政的淵源時，卻發現我們的追溯只能及后唐而止。

　　唐代的樞密使演進為后梁之崇政院，不論從其人選由宦官到親吏再到文士的趨向看，還是其職能從掌文書、宣傳詔命到備顧問、參謀議的發展看，其演進的方向都是指向一種新的宰相機構而不是掌握軍政的專門機構，但是這一演變并沒有實現：后唐滅梁使這一制度的演變發生轉向。樞密院在后唐時期成為最高軍政機構，而不是發展成為新的宰相機構。

　　如這項成果所揭示的，掌軍政是后唐時期樞密使的基本職能，中書門下與樞密院之間已經有了武事歸樞密院，文事歸中書的職責劃分，中書、樞密對掌文武的格局已經初步出現。在后唐建立之初，后唐樞密院即已開始掌握軍務，而不是在以后分割相權而來。后唐時期，宰相與樞密使既分掌兵、民之政，同時又一起作為皇帝的最高顧問集團而共同參與軍國大事的謀議。也正是在這個意義上，我們說后唐時期實際上已經出現了建立在職事分工基礎上中書、樞密分掌文武的二府體制，深刻影響了五代和北宋前期樞密院制度的也正是后唐的制度而非唐制。

　　唐時出現了二府制，但尚未定型，這當然是站在宋制的立場上的觀察。以真宗時期的樞密院作為定型，則后唐以后皆可視作調整的階段。由于受到諸如樞密使個人的素質、與君主的關系、君主的信任、接近程度以及帝王自身素質等等諸多不確定的因素的影響，使得樞密使的權力缺乏有效地監督而有時很難被限定在確定的范圍之內，樞密使經常憑借其特殊的身份而突破其職責范圍，侵削中書權力。二府體制也因此在后唐出現之初便不斷處于調整之中。調整的內容主要表現在兩個方面：一是職能的調整，一是二府關系的調整。其間如樞密院的存廢之爭，宰相兼樞密使，二府在邊緣職事上的爭奪，樞密使人選上的文、武與吏能的側重，宰與樞、正使與副使之間的相互制衡等等諸般變化，在宋代亦皆不同程度的再現，可以說宋代的樞密院制度便是在后周基礎上展開的新的調整過程。

　　后唐時期的樞密院的確已經確立了其最高軍政機構的地位。這一點有制度上的保證，有時人如君、相、官僚集團的認可，因而與侵權不同。不過其所執掌的軍政，尚無一個明確的范圍，而是在不斷發展中。成果在后唐、真宗時期都鉤稽了樞密院職掌的史料，從中我們可以看到樞密院的職能擴展的步伐，而這些職掌到了真宗時期便大致確定了。總而言之，五代的樞密院因執掌范圍尚未廣，機構猶簡，至宋代真宗以后，則職能擴大，事務擴大，機構擴大，人員擴大，已龐然大物矣。

　　二府關系的調整主要表現為從宰樞合一到二府分職。后唐時期一方面確立了樞密院軍政首腦的地位，另一方面又使宰相兼任樞密使，二府關系從一開始便因為以真宰相兼任樞密使而變得錯綜復雜。后晉時期樞密院罷而又復的過程，證明樞密院作為一種有效的制度在當時存在的合理性。從后晉恢復樞密院之后，中書、樞密之間的關系實際上主要表現為宰相與樞密使互兼的問題上。后周初期罷宰相兼樞密使制度，可以說在整個五代至北宋前期樞密院制度發展上都具有轉折性的意義。此后除了周世宗富有深意的臨終安排外，宰相兼樞密使的局面已不再出現。二府分職后中書、樞密之間的關系進入了新的調整時期，至真宗時期達到較為理想的狀態。

　　唐宋變革期內樞密院職能的演進和二府關系的調整也伴隨著樞密使長貳人選的變化。在此期間，樞密院的職能從內廷宣傳詔命、掌機要，進而備顧問、參謀議，到走向外朝掌軍政，一路演進，回頭看，已經是形神俱變。而其人選，從宦官獨占，經歷文吏、文士與武吏、武將的雜糅競進，到文臣獨攬，其間人群之升降、榮辱，適為社會變遷之反照。

　　從唐至北宋，樞密院長貳人選之間的差別，前后對比越來越顯著。與此相反的是，樞密院長貳人選與中書門下宰相之間的差別卻越來越小，從能力、學識、與君主的遠近親疏關系等方面已經完全看不出他們的差異。其背后的原因是對樞密院定位的改變：樞密院越來越成為一個制衡宰相的工具，制衡精神發揮到極處，這個位置比位置上的人更加重要。這種對樞密院制衡作用的發揮始自北宋初期二府關系的調整，五代時期尚不如此。

　　如前所述，唐五代樞密使制度變化的動因主要是形勢的變化，出于追求效率的需要。軍事環境下，軍務越發凸現出來。軍機成為最大的樞密，參與軍機的謀臣成為重臣，漸漸與文官之首分立。人與事合一，掌樞密之事亦需相應之才。五代的樞密使勃勃有生氣，彼時文臣自也不成為防范的對象。北宋建立的前期，宋太祖尚能從效率與控制兩方面著眼調整中書與樞密的關系，這一點觀察彼時樞密院屬官如承旨、直學士等等的活躍可知。至后期隨著統一戰爭的大致結束，二府界限日嚴，互不相知的局面開始出現。到了宋太宗時，為了保證自己的統治，一度大量重用親信或藩邸舊僚，對二府的利用幾乎完全從控制與制衡出發，表現為武事不振，效率低下。真宗的統治方式、政府的權力結構、組成與管理方式等都發生了重大的變化，這使得真宗不可能像他的父輩們那樣將自己的統治主要建立在個人的權威與才智之上，他需要一個更為完善而高效的體制：樞密院的職掌擴展，以達到與中書的平衡，二府職能、權責越發明確。中書、樞密各掌庶務，同議大政，既保持了由職能上的分工所帶來的相互制衡，又保證了分工中的協作，表現出二府作為一個統一的決策機構的整體性。同時也發展了它們作為一個決策整體所需具備的有效的溝通方式，并得到制度上的保證，如互報法、宰樞聚廳等。這種制度化的保證，又成為真宗朝之后二府體制變化的基礎。

　　在這樣的二府制下，中書、樞密分掌民政與兵政，對舉文武二柄，不像中書門下體制之下的宰相無所不總，造成事任、權責的集中；也不是像三省制那樣實行分層決策與分層行政，通過文書的起草、審核和執行的運作流程來實現權力的分割與制約；而是按照 “依事系任”的原則進行事權分割，在有關事任的管轄權限之內，則又決策、執行、管理一體化，兼顧制衡與效率。中國傳統政治的成功經驗之一就是發達的政治分工和權力制衡觀念。政治分工，是指職能上的分工，發達的政治分工，標志著政府體制的完善與行政管理經驗的成熟，同時也是權力制衡觀念的基礎。從這一個角度看，宋代軍政分立為特征的二府制，是一種進步，明確了分工與職責，可有效的防止權相的產生并起到相互制衡的作用，不動聲色的加強皇權。

　　北宋承周，宋代的制度起源當然要首先在五代追尋，不過來自南方的參照可以使我們對唐宋之際的社會變化有更多的了解。正所謂分波而共源，百慮而一致，在同時的南方諸政權中，大多數國家也都設立了樞密使或類似的職官與機構，主要國家也都同樣發展出掌軍政的職能，在有的國家還進而發展為新相制。其中南唐還早于北宋數十年結束了武人政治的局面，建立了發達的文官體制，同樣的，也早于北宋數十年建立起了典型的也是最早定型的“文臣掌樞密”的制度。與樞密院制度在北方五代的發展相比，樞密院制度在南方經歷的不同的演變途徑，也展示了樞密使發展方向的另一種可能性，充分顯示出唐宋變革期內制度變革的復雜性和多樣性。