煙臺大學(xué)房紹坤教授主持完成的國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目《不動(dòng)產(chǎn)征收法律制度研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號為07BFX029），最終成果為專著《公益征收法研究》。課題組成員有：王洪平、蘇海健、楊曙光、張洪波。

　　征收是指為了實(shí)現(xiàn)某種特定的公共利益，由立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)通過主權(quán)性法律行為，對憲法所保障之財(cái)產(chǎn)權(quán)益予以全部或者部分剝奪的法律制度。雖然自新中國成立以來，我國法上就存在征收制度和征收實(shí)踐，但迄今學(xué)界就征收的概念、類型、主體、目的、標(biāo)的、程序、補(bǔ)償?shù)葐栴}仍沒有作出系統(tǒng)深入的研究。我國既有征收制度的不足、征收立法的困惑以及征收實(shí)踐的失范，無不與征收理論研究的此種不足直接相關(guān)。這項(xiàng)成果主要包括八個(gè)部分：財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法含義與憲法保障、從財(cái)產(chǎn)權(quán)限制到管制性征收、征收的基本范疇、征收的當(dāng)事人及關(guān)系人、征收的目的、征收的標(biāo)的、征收的程序、征收的補(bǔ)償。成果以制定我國未來的統(tǒng)一征收立法為旨?xì)w，對征收的基礎(chǔ)理論作了全面、系統(tǒng)、深入地研究，提出了一系列立法建議。

　　一、征收立法須以財(cái)產(chǎn)權(quán)保障為主旨

　　表面看來，征收是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)剝奪制度，但究其立法主旨，卻是一部財(cái)產(chǎn)權(quán)保障法，而非授予國家以征收權(quán)的賦權(quán)法。我國立法應(yīng)確立財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重保障機(jī)制，即個(gè)別保障與制度保障、存續(xù)保障與價(jià)值保障。個(gè)別保障，旨在保障人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)免受不合法之國家權(quán)力的侵害，從而促進(jìn)個(gè)人作為自主的道德主體，能夠形成和發(fā)展對自己生活自我負(fù)責(zé)的能力；制度保障，旨在確保一個(gè)正常的社會和政治秩序架構(gòu)的存在，從而防阻國家取消私有財(cái)產(chǎn)權(quán)制度或者削減其類型；存續(xù)保障，旨在維持財(cái)產(chǎn)權(quán)的既有狀態(tài)，從而避免受到國家的恣意剝奪與限制；價(jià)值保障，旨在損害填補(bǔ)而非現(xiàn)狀維持，當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受國家的剝奪或重大限制時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)人有權(quán)請求財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值損失之補(bǔ)償。

　　二、管制性征收應(yīng)納入我國征收立法

　　管制性征收（Regulatory Takings）是因國家對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)采取過度的限制性措施而造成的征收，屬征收的一種類型。我國現(xiàn)行法未明確認(rèn)可管制性征收制度，其原因與我國憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)條款的結(jié)構(gòu)有關(guān)。我國憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)條款采取的是“保障+剝奪”的二層結(jié)構(gòu)模式，這與憲制發(fā)達(dá)國家采取“保障+限制+剝奪”的三層結(jié)構(gòu)模式存在顯著不同。這一“限制”結(jié)構(gòu)層的缺失并不表明財(cái)產(chǎn)權(quán)在我國法上是一種未受到限制的基本權(quán)利，更不能由此認(rèn)為我國憲法比采“三層結(jié)構(gòu)”模式的國家在財(cái)產(chǎn)權(quán)保障方面更為周全；與之相反，這只能表明，面對廣泛的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與管制，我國人民尚缺乏完善的借以對抗國家財(cái)產(chǎn)權(quán)“侵犯”的保障機(jī)制。

　　三、征收與征用的概念關(guān)系應(yīng)重新界定

　　我國2004年憲法修正案正式確立了征收與征用兩個(gè)并列的概念，《物權(quán)法》沿用了這兩個(gè)概念。綜合修憲說明及學(xué)者論述，認(rèn)為之所以應(yīng)區(qū)分征收與征用，是因?yàn)槎�者在目的、對象、效果、救�?jì)等方面存在著本質(zhì)不同。但本成果認(rèn)為，就目的而言，《物權(quán)法》第44條（征用條款）規(guī)定的“搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要”也屬公共利益的范疇，因而征收與征用在目的上不存在本質(zhì)區(qū)別；就對象而言，《物權(quán)法》第42條（征收條款）將征收的對象客體僅限于不動(dòng)產(chǎn)，顯然失之褊狹并且缺乏比較法上的依據(jù)，域外普遍立法例認(rèn)為征收的對象同樣可為動(dòng)產(chǎn)，在這一點(diǎn)上征收與征用也不存在本質(zhì)區(qū)別；就效果而言，主張區(qū)分征收與征用者認(rèn)為，征用存在使用后的返還問題，而征收則否。但這項(xiàng)成果認(rèn)為，征收是所有權(quán)的剝奪，征用是使用權(quán)的剝奪，但不論是所有權(quán)還是使用權(quán)都屬一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，因征用而導(dǎo)致的使用權(quán)剝奪僅是一種“部分征收”而已，因而征收與征用在此方面也不存在本質(zhì)區(qū)別；就救濟(jì)而言，《物權(quán)法》第44條規(guī)定了征用情形下標(biāo)的物毀損滅失的補(bǔ)償問題，主張區(qū)分征收與征用者認(rèn)為，這構(gòu)成了這兩個(gè)概念區(qū)別的一個(gè)方面。但這項(xiàng)成果認(rèn)為，當(dāng)財(cái)產(chǎn)被征用后發(fā)生了“毀損滅失”而不能返還的情形，已經(jīng)發(fā)生了由使用權(quán)剝奪（征用）向所有權(quán)剝奪（征收）的轉(zhuǎn)化，此時(shí)的補(bǔ)償在性質(zhì)上屬征收補(bǔ)償，因而二者在此方面也同樣不存在本質(zhì)區(qū)別。

　　四、征收的當(dāng)事人及關(guān)系人應(yīng)作全面規(guī)定

　　在征收法律關(guān)系之主體的確定上，我國目前法律存在嚴(yán)重缺陷，如《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》把名為“拆遷”實(shí)為“征收”的當(dāng)事人確立為拆遷人（私主體）與被拆遷人（財(cái)產(chǎn)權(quán)人），明顯不當(dāng)。征收法律關(guān)系是一種復(fù)合法律關(guān)系，包括因征收請求權(quán)的提起而引發(fā)的法律關(guān)系和因征收權(quán)的實(shí)施而引發(fā)的法律關(guān)系，前者主體包括征收人、征收請求人和被征收人。征收人恒為國家，除國家外的任何主體都不能成為征收人。征收關(guān)系人非為征收法律關(guān)系的主體，但因征收的實(shí)施可能致其權(quán)利損害，從而有權(quán)在征收法律關(guān)系中提出獨(dú)立的權(quán)利主張，用益物權(quán)人、擔(dān)保物權(quán)人、合同債權(quán)人（如房屋承租人）都可能成為征收關(guān)系人。

　　五、征收的目的必須嚴(yán)格限定于公共利益

　　征收的目的只能限于“公共利益”，非公共利益所需不得實(shí)施征收。我國征收實(shí)踐中存在的最大問題之一即在于公共利益之名的濫用，諸多純粹出于商業(yè)目的的征收大行其道。公共利益的概念難以在立法上作出明確界定，為使其外延明晰化，這項(xiàng)成果提出了六項(xiàng)界定公共利益的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)：受益人的不特定性和多數(shù)性標(biāo)準(zhǔn)、征收目的實(shí)現(xiàn)上的必要性標(biāo)準(zhǔn)、征收前后財(cái)產(chǎn)利用上的效益性標(biāo)準(zhǔn)、公眾的直接受益性和實(shí)質(zhì)受益性標(biāo)準(zhǔn)、被征收財(cái)產(chǎn)的位置信賴或壟斷性標(biāo)準(zhǔn)、征收利益的確定性標(biāo)準(zhǔn)。公共利益的界定還必須遵循一定的程序機(jī)制，如把公共利益調(diào)查與審查作為征收決定作出前的一個(gè)獨(dú)立程序階段，把“民主商談”確立為公共利益界定必須遵循的實(shí)質(zhì)性程序原則，把“公共利益聽證”確立為公共利益界定中必須遵循的一個(gè)程序環(huán)節(jié)。此外，要嚴(yán)格界定公共利益，我國法還必須確立公共利益的司法審查制度。

　　六、征收標(biāo)的不限于不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)

　　我國憲法征收條款并未將征收標(biāo)的僅局限于不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)，但由于《物權(quán)法》第42條的規(guī)定，導(dǎo)致征收標(biāo)的被不當(dāng)?shù)叵蘅s為不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)。這項(xiàng)成果認(rèn)為，征收標(biāo)的范圍是極其廣泛的，凡屬憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)保障范圍內(nèi)的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)以及集體所有土地都應(yīng)一體地納入到征收標(biāo)的的范圍。在征收標(biāo)的問題上，我國法還應(yīng)確立征收標(biāo)的的擴(kuò)張制度，即應(yīng)賦予被征收人以“全部征收”請求權(quán)和“完全征收”請求權(quán)。所謂全部征收，是指征收標(biāo)的因征收而剩余的部分已不敷從來之使用，從而被征收人請求對整個(gè)征收標(biāo)的予以全部征收的請求權(quán)；所謂完全征收，是指當(dāng)征收標(biāo)的的部分權(quán)能被征收而致其其他權(quán)能無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，被征收人請求就征收標(biāo)的的剩余權(quán)能予以征收的請求權(quán)。

　　七、征收的正當(dāng)程序應(yīng)作嚴(yán)格周密的規(guī)定

　　征收程序是一種嚴(yán)格的正當(dāng)程序，是征收立法的“重中之重”。征收程序的設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)出以下六個(gè)方面的價(jià)值功能：一是確保征收程序的公開透明性，二是確保程序參加人的平等參與性，三是確保程序性權(quán)利義務(wù)的完整性，四是確保程序階段時(shí)序展開的合理性，五是確保征收救濟(jì)的及時(shí)有效性，六是征收程序的公正與效率。在具體的程序步驟上，這項(xiàng)成果提出了以下程序設(shè)計(jì)：用地項(xiàng)目審批→農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批→進(jìn)入土地調(diào)查（權(quán)屬登記）→協(xié)議價(jià)購→擬征收土地的公告→建設(shè)項(xiàng)目公益性認(rèn)定→征收申請的提出→征地補(bǔ)償款預(yù)存→當(dāng)事人再次協(xié)議的勸告→征收核準(zhǔn)→征收的通知與公告→補(bǔ)償安置方案的協(xié)商確定→補(bǔ)償安置方案的聽證及裁決→補(bǔ)償安置方案的通知與公告→補(bǔ)償安置方案的實(shí)施→供地→相關(guān)爭議的裁決及救濟(jì)（自力救濟(jì)、社會救濟(jì)、行政救濟(jì)與司法救濟(jì)）。在類型上，征收程序可分為一般程序與特別程序，上述程序即為一般征收程序。特別征收程序即緊急征收程序，體現(xiàn)為我國現(xiàn)行法上的征用程序。

　　八、完全補(bǔ)償應(yīng)被確立為征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t

　　我國現(xiàn)行法就征收補(bǔ)償應(yīng)采取何種原則未作明確規(guī)定。這項(xiàng)成果認(rèn)為，征收補(bǔ)償與民事?lián)p害賠償并不具有質(zhì)的差異，民事?lián)p害賠償采“完全賠償”原則，征收補(bǔ)償同樣應(yīng)采“完全補(bǔ)償”原則。依完全補(bǔ)償原則，對被征收人因征收而導(dǎo)致的全部損失都應(yīng)予以填補(bǔ)。在此原則下，財(cái)產(chǎn)價(jià)值的確定不僅應(yīng)考慮財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值，同時(shí)亦應(yīng)考慮財(cái)產(chǎn)的主觀價(jià)值。為達(dá)完全補(bǔ)償目的，我國法應(yīng)確立一個(gè)征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系，在此體系下明確規(guī)定多元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如市場價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、重置成本標(biāo)準(zhǔn)、加成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、收益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)等。在征收補(bǔ)償?shù)姆秶�上，�?yīng)特別考慮“生活權(quán)”補(bǔ)償問題，我國現(xiàn)行法規(guī)定的“生活水平不降低”標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上對此已經(jīng)作了考慮，但在實(shí)施中尚存在較大的問題。在征收補(bǔ)償?shù)姆绞缴希�我國法�?yīng)進(jìn)一步完善“替代補(bǔ)償”方式，如構(gòu)建權(quán)利替代補(bǔ)償方式。