WTO—SPS協議實施機制及國際動物衛生法比較研究

　　農業部動物檢疫所陳向前教授主持的國家社會科學基金項目《WTO—SPS協議實施機制及國際動物衛生法比較研究》（批準號為0 2 B F X 0 3 1），最終成果為同名論文集。課題組成員有：劉金才、黃保續、趙維寧等28人。

　　一、研究的目的和意義

　　我國是一個畜牧業生產大國，肉、蛋及水產品產量已居世界領先水平，而我們的動物產品出口量則不足1%，遠遠落后于發達國家20%—60%出口量的水平。這其中既有產品本身的質量原因，也有一些進口國不符合SPS協議的措施對我國出口貿易的限制。因此，有必要對WTO-SPS協議的實施機制和國際動物衛生法進行系統的研究，并深入地剖析發達國家具體實施WTO-SPS協議的策略與技巧，為制定科學的應對策略和措施提供研究資料，以期更好地運用WTO的規則，充分享受應有的權利和合理地履行應盡的義務。

　　二、研究成果的主要內容

　　本課題從SPS協議的條款解析、條款適用和美國實施SPS協議狀況，以及實施SPS協議對我國動物衛生工作的影響等幾個方面入手，通過以案說法的形式對SPS協議的基本原則、條款內容及適用規則，從自然科學和社會科學兩個層面進行了跨學科的綜合研究與分析,以揭示SPS協議的實施機制，從而使本課題的研究成果更便于直接應用于社會實踐。

　　本課題還采用比較研究的方法對世界動物衛生組織（OIE）的國際動物衛生法進行了研究和分析，系統地分析了OIE和WTO的關系及其在國際貿易中的作用，以求科學、準確地描述OIE動物衛生工作新動向，及其對我國動物衛生工作的影響，提出了相關的對策建議。

　　最終研究成果為，“SPS協議實施機制及條款適用研究”、“實施SPS協議現場考察報告”、“實施SPS協議應對策略研究”和“國際動物衛生法比較研究”等內容豐富的論文集。

　　三、研究成果中的重要觀點和對策建議

　　（一）重要觀點

　　第一，科學合理性原則（Scientific justification）是SPS協議的核心，實施任何SPS措施必須有科學依據。WTO成員制定和實施SPS措施時，如果存在國際標準，則應當完全依照國際標準的要求實施；如果不存在國際標準，或者采取的SPS措施所達到的保護水平高于國際標準，則必須以風險評估的結果為依據；如果采取臨時性措施，則必須符合相關科學證據不充分、措施依據了可獲得的科學證據、在適當期限內對其措施進行評估審議等三個條件。

　　第二，非歧視性原則（Nondiscriminatory）是世界貿易組織的一項基本準則，也是SPS協議的首要原則。非歧視性原則包括最惠國待遇（Most Favored Nation ,MFN）和國民待遇（National Treatment）兩方面的含義。最惠國待遇是指某一WTO成員提供給其他成員國的任何利益、優惠、特權或豁免，均應立即無條件地給予全體世貿組織其他成員的國民。國民待遇原則是指一國在經濟活動和民事權利方面給予其境內的外國國民的待遇不低于其給予本國國民的待遇。

　　第三，堅持與國際標準、準則或建議協調一致（Harmonization）是SPS協議的基本要求。SPS協議在鼓勵成員積極采用的國際標準、準則和建議時，給出多種選擇途徑，即可以完全符合、也可以依據、還可以高于。本課題將這些途徑簡捷地表述為符合SPS協議的三種情形：（1）等同采用。依據國際標準、準則和建議制定和實施SPS措施，并基于風險分析，則該措施應視為符合SPS協議；（3）不采用。實施的SPS措施沒有國際標準或保護水平高于國際標準、準則和建議時，必須基于科學原理并進行風險分析，則該措施也符合SPS協議。

　　第四，SPS協議中的等效性原則（Equivalence），是在適當動植物衛生保護水平的基礎上得以產生。適當的動植物衛生保護水平（ALOP），是指WTO成員在采取SPS措施以保護其境內人類、動物和植物的生命或健康時認為適當的保護水平或可接受的最低風險。因為在不同的國家可以有多種方法來確保食品安全或保護動植物健康，也就是說達到同一保護水平的SPS措施可以各式各樣。SPS協議承認了這種事實，并規定，如果出口成員對出口產品所采取的SPS措施，客觀上達到了進口成員的ALOP，則進口成員就應當接受這種措施，即允許這種產品進口，哪怕這種措施不同于自己所采取的措施，或不同于從事同一產品貿易的其他成員所采用的措施。等效性原則要求成員在不危及本國ALOP的前提下，增強貿易合作方對其衛生與安全標準的信心。

　　第五，風險評估原則（Risk assessment）是一個成員制定或實施SPS措施的科學基礎或決策依據。各成員在制定SPS措施時應以有害生物風險分析為基礎，同時考慮有關國際組織制定的有害生物風險分析技術。在采取SPS措施時，成員有兩種選擇：一是依據國際標準，二是自己進行風險評估來評價食源性風險及可能產生的后果。

　　第六，無病蟲害區和低度流行區更進一步增加了SPS協議的可行性。SPS協議要求各成員應當承認不以行政區劃對有害生物的分布進行界定的非疫區原則，也就是說，非疫區可以是一個國家的部分地區，也可以是涵蓋若干個國家的部分地區。確定一個非疫區，要考慮地理、生態系統、流行病監測、以及SPS措施的效果等因素。各成員在接受病蟲害非疫區原則的同時也要接受病蟲害低度流行區的概念。如果出口成員聲明其領土內全部或部分地區是無病蟲害區或低度流行區，那么就必須承擔相應的舉證責任，向進口成員提供必要的證據。

　　第七，透明度原則（Transparency）是非歧視性原則的前提和基礎，也是一個成員誠信度的重要標志。透明度原則直接影響是否構成歧視的判斷，因此SPS協議要求WTO成員設立國家通報機構（National Notification Authority）、成立國家咨詢點（National Inquiry Point），按照通報程序通報相關信息，以確保其境內的SPS措施透明。

　　（二）對策建議

　　第一，建立風險評估機制。風險分析在我國的動物衛生管理中尚未形成有效的機制，一方面我們采取動物衛生措施時，往往會遭遇他國的質疑；另一方面，無法對別國的動物衛生措施是否具有科學依據作出合理的評價。因此，應當盡快建立“設立專門機構，明確風險分析原則，確定風險分析因素與法定情形，制定風險分析程序，實施風險管理” 等內容的風險評估機制。

　　第二，建立貿易爭端解決國內審議機制。入世后,我國動物產品在國際貿易中屢遭涉及SPS措施方面的不公正待遇。雖然WTO規定了可以通過爭端解決程序來尋求保護本國權益的途徑，但是過去一直認為啟動OIE或WTO貿易爭端解決程序，我們面臨的主要障礙是提請主體的“資格問題”。成果通過對SPS協議實施機制的分析和對發達國家實施SPS協議通行作法的考察研究，研究發現決定勝負的主要問題是“舉證的責任”，即申訴方必須首先證明不公正的SPS措施違反了SPS協議的規定，并說明自己所采取的SPS措施符合SPS協議的規則。特別是后一項責任必須建立在技術措施國內審議機制的基礎之上，這一點對取得勝訴和成功保護本國的權益至關重要。因此，我國應當參照“放寬提請主體資格，嚴格技術問題審議”的國際通行作法,盡快建立我國解決SPS措施國際貿易糾紛的國內審議機制。

　　第三，進一步加快獸醫體制改革步伐。為了適應SPS協議和相關國際規則的貫徹執行，OIE在《國際動物衛生法典》中規定的獸醫機構的評估準則。發達國家在獸醫管理體制改革中積累許多可借鑒的成功經驗。根據國際通行作法，樹立決策、執行、評估相分離的管理理念，堅決將現行獸醫體系中服務和執法的職能分開。成立國家獸醫局，在官方獸醫制度框架下實施垂直管理，逐步實行動物衛生的全過程管理，切實提高動物疫病和殘留的監控能力。

　　第四，調整動植物病蟲害防控策略。首當其沖的是要盡快確定國家適當的動植物保護水平（ALOP），明確動植物病蟲害預防和控制是國家的行為。并在適當保護水平的基礎上，制定國家的動植物病蟲害撲滅計劃。并用國家動植物病蟲害監測計劃監控動植物衛生的全過程管理，加大國家實驗室體系的整合力度，充分發揮各級實驗室在國家監測計劃中的基礎作用，開展動植物無病蟲害區域的評估與認證工作。以國家實驗室監測體系的監測結果為依據，規范市場準入制度，進一步建立健全國家的病蟲害追蹤系統。主張在保護人、動物的生命或健康的應對策略和舉措中，適當的保護水平理所當然為“綱”，衛生措施則只是“目”，并明確提出“綱將不舉，目焉能張”的觀點。

　　該成果從自然科學和社會科學兩個層面，對SPS協議的實施機制進行了跨學科的綜合研究與分析,為完善WTO-SPS協議和相關國際規則研究的基礎理論初展所長，具有較高的學術價值；同時為確定我國適當的動植物保護水平（ALOP）、建立國家動植物疫病風險評估機制、調整動植物疫病防控策略、實施獸醫衛生管理體制改革、保障動物源性食品安全、評價我國SPS措施的等效性、參與國際貿易爭端解決和完善動植物法規標準體系建設，提供科學的理論指導和適用的技術支持，具有比較重要的實踐意義。