荒政學研究的新視野

　　山西大學石濤副教授完成的國家社科基金后期資助項目《北宋時期自然災害與政府管理體系研究》,最終成果為40萬字的同名學術專著,2010年9月由社會科學文獻出版社出版。本書重點考察了北宋時期自然災害對經濟的影響,以及危機環境下政府應對災害的思路、措施及運作流程。它突破了傳統荒政學研究框架,將管理學、經濟學、統計學以及危機管理理論運用于歷史研究中,清晰勾勒出北宋災害管理的主線和流程,將北宋災害管理劃分為三級四層和“弭災”、“減災”兩個子系統。總結北宋政府的減災績效和賑災思想,對今天的防災減災工作具有借鑒意義。

　　成果運用定量和定性研究相結合的方法,在對北宋167年間主要災害、伴生災害和亞災害進行全面分類統計的基礎上,分析北宋災害的時空分布、水旱災害與饑饉的關系,揭示出北宋災害發生呈不規則波浪形分布的基本特征。它以水旱災害與饑饉的伴生關系為前提,以十年為一個單位,探討水旱災害、饑饉發生次數的差異與政府賑災力度大小之間的關系,并通過史料中反映出的北宋經濟基本運行狀況進行驗證,勾畫出北宋時期災害發生與經濟波動和社會穩定的內在關聯,進而分析評估北宋政府的賑災措施實施效果。

　　全書的基本脈絡和主要創新點,是把北宋時期災害管理劃分為“減災”、“弭災”兩大管理體系,系統詳盡地論述了中央和地方政府各個機構在應對自然災害中扮演的不同角色、管理職責和運作模式。在此基礎上，總結提煉北宋官員的災害管理思想，包括災害預期、賑糶方式、市價管理、救災錢糧、成本績效、人員管理等方面，剖析其特點、差異、優劣、利弊與局限性。作者認為，北宋政府“減災”目的在于把損失減少到最小程度，“弭災”目的則在于從根本上消除災害。從史料反映出的情況來看，北宋最高統治者似乎更重視“弭災”，認為這是治災之本，而“減災”只是治標之舉，甚至是地方官員的“牧民之術”。

　　作者嘗試運用現代經濟學的基本原理，以糧食供求關系和糧價波動作為評定災害影響程度的重要指標，揭示災害背景下饑民與政府之間相互制約的關系。較為獨到地探析了北宋災害管理的顯性投入和隱性投入問題，對北宋政府的災害投入進行估算，求出年均政府實際災害投入量，考察政府成本投入與實際收益、政府干預與市場波動的復雜關系。通過對若干個案深入分析后作者指出，自然災害、政府救荒和發放災糧直接影響糧食供求關系的變化，災害發生時糧食供給減少，糧價上揚，市場調節功能減弱，導致饑饉發生，隨之政府開始介入，增加供給糧食，需求亦隨著饑民死亡、流移相應減少，市場調節功能開始恢復，饑饉逐漸消失。從這個過程可以看出，政府災害投入的主要目標是恢復市場調節功能，因此對政府災害投入的績效評估，也應考察其投入幅度的變化與饑饉發生時的需求變化的同步性，盲目的投入不僅缺乏理性，而且往往有害無益。

　　本書認為，災害救濟幾乎是封建政府能夠為社會提供的唯一的公共產品，體現了封建國家社會保障的基本功能和一定意義上的民本思想。處在廟堂之高的統治者，總是挖空心思地想從根本上消弭災害以穩固統治，傳統的天人合一觀念成為帝王將相躬親救災的思想基礎。而處在江湖之遠的地方官吏，受到戶口、稅賦、官員考核等制度的影響，他們更注重解決糧食供給、安置流民、恢復生產、重建家園等實際減災工作。盡管北宋時期災害管理與現代意義上的災害管理遠不能等量齊觀，但透過北宋時期大量賑災史料記載，現代災害管理中的一些賑災原則，如危機預警、就近調劑、全局優先、著眼長遠、適度超前等思想，在中國古代都能找到源頭。