中國人民大學孫久文教授主持完成的國家社科重大課題 “走向2020年的我國城鄉協調發展戰略------工業反哺農業、城市支持農村，走城鄉互動、工農互促的協調發展道路問題研究”（項目號05&ZD053）課題，最終成果為同名研究報告。課題評審通過后，該研究報告交中國人民大學出版社出版同名專著。課題組成員有文余源、韋廷柒、葉振宇、肖春梅、張佰瑞等。

　　一、我國城鄉協調發展的總體評價

　　隨著我國國民經濟持續增長和國家綜合實力加強，城鄉協調發展作為21世紀中國實現和平崛起、邁向現代化的重大發展戰略，目前已經進入了關鍵時期。本課題研究是在國家社科基金委的資助下，以我國目前的城鄉關系為研究對象，探討我國到2020年的城鄉協調發展戰略。

　　改革開放30年來，與城市繁榮發展的同時，工農差距、城鄉差距擴大，城鄉關系失調，城市與區域發展脫節，城鄉協調發展是新時期中國構建和諧社會面臨和亟需解決的突出矛盾之一。

　　科學評價城鄉協調發展現狀十分重要。我們選取空間關聯水平、經濟關聯水平、社會文化關聯水平、城鄉協調發展水平等指標，評價我國分省區的城鄉協調發展水平，結果如下表：

　　從全國的發展態勢分析，“十二五”時期城鄉協調發展的主要矛盾轉化為農村發展的落伍。2007年，我國全年國內生產總值達到246619億元，人均2700美元，從我國的經濟規模和水平來看，總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。

　　二、我國城鄉協調發展的現狀分析

　　經歷改革開放30年，我國的城鄉關系已經發生了根本性的變化，城鄉發展呈現出以下特點：

　　第一，城市化滯后于工業化的狀況正逐步得到解決。改革開放的初期，我國城市化落后于工業化是大家的共識。由于城市發展不足，工業發展缺少空間載體，農村工業化應運而生。從90年代下半期開始，由于城市化速度的加快，城市化滯后的現象正在逐步消失，城市化與工業化相互適應的關系正在逐步得到確立。

　　第二，城鄉協調發展的主要矛盾表現為快速發展的城市與逐漸邊緣化的農村之間的矛盾。我國城市發展已經進入快車道，到2006年底城市化率已經達到43.9％，城鎮人口達到57700多萬。由于城市主導城鄉一體化，導致一些城市的建成區無序蔓延，大量吞噬耕地，也導致大量農民進城，變為城市的弱勢群體。通過減少農村人口來提升農村發展水平的設想碰到操作性困難。

　　第三，我國經濟社會發展的差異性和自然生態條件的多樣性決定了實現城鄉協調發展要有多種模式。我國我國經濟社會發展存在巨大的差異性，我國自然生態條件具有多樣性，這就決定了我國各種涉及到區域問題的政策措施，都必須從區域的特點出發。

　　三、當前我國城鄉協調發展的深層次問題

　　雖然我國城鄉協調發展取得了很大成就，但城鄉失衡的現實，已經對國家的經濟社會發展產生了很大的影響。我們認為當前城鄉協調發展存在的突出問題是：

　　第一，城鄉經濟社會發展差距持續加大。我國城鄉居民人均收入絕對差距加大，城鄉發展失衡已經到了十分嚴重的程度。與此同時，城鄉失衡問題的解決空間在縮小，這主要表現在農業作為國民經濟基礎的弱化，城鄉社會保障體系尚不能夠完善和同軌，農村居民對城鄉巨大生活水平落差在感情上失望。

　　第二，耕地面積減少漸成不可逆轉之勢。土地的城鎮化快于人口的城鎮化，對我國經濟社會發展是一個巨大的威脅。到2007年底全國耕地面積18.27億畝，中央提出保住18億畝耕地的紅線不能突破。耕地減少之所以漸成不可逆轉之勢，城市發展對土地擴張的欲望是根本原因，城市周邊土地商業開發豐厚的利潤是直接動力，通過不切實際的城市規模擴張的規劃來合理改變周邊農業用地的性質是主要手段。

　　第三，地區間的“人口紅利”已經很難為繼。自1984年進行城市人口管理改革以來，農村勞動力從內地農村向沿海工業化地區流動逐年增加。由于這些農名工本身很低的勞動成本、幾乎不用付出的教育和培訓成本、完全不用承擔的農民工就業的社會成本，使沿海地區能夠以勞動力低工資成本維持20多年的較高的國際競爭力，我們將其稱為“地區間人口紅利”。由于沿海地區的外向型企業為了本身的盈利，惘故工人的利益，長期維持一種低工資的勞動環境，使農民工無法維持本身的生計，更無法顧及家人，使他們對沿海地區望而卻步。低工資時代的結束和勞動力的有限供給，使“地區間人口紅利”逐步減少。

　　第四，農村地區的生態環境問題已經十分嚴重。最近幾年，城鎮化步伐加快，城市資源環境出現不同程度的緊張局面。城市生態環境問題向農村地區轉移，近年有加劇之勢。

　　 四、2020年我國實現城鄉協調發展戰略的主要任務

　　實現發展目標，要完成八大任務：

　　第一，統籌城鄉居民的收入水平，縮小城鄉居民的收入差距，是實施城鄉協調發展戰略的首要任務。要實現農村居民收入到2020年翻一番的目標，就要保持農村居民人均純收入較快增長的趨勢。我們使用計量模型計算的結果表明，城市居民人均收入增長速度快于農村居民的人均收入增長，城鄉居民收入差距還有擴大的趨勢。城鄉之間的差異的縮小不是未來10多年時間就能夠實現的。我們設想，2020年應當是實現城鄉居民收入均等化的一個重要的階段化期限。

　　第二，完善城鄉反哺的土地制度是城鄉協調發展的核心任務。研究表明，以18億畝耕地為紅線，2005年全國耕地面積為18.3億畝，進入21世紀一來年均占用400萬畝；如果以后按照之前占用耕地面積的一半來控制，年均為200萬畝，則到2020年剩余18億畝。所以，到2020年建立起兼顧國家和農民利益的、和諧的城鄉土地制度，是一項重要而艱巨的任務，也是最后的時限。

　　第三，解決城鄉發展中的人口遷徙問題，是城鄉協調發展戰略的重點任務之一。到底是什么原因造成了目前我國城鄉遷移現象？我們應該怎么看待現階段中國的城鄉遷移呢？解決城鄉人口遷徙的正確途徑是什么呢？我們用計量模型對這些問題進行了量化分解，得出具體的思路是：統籌城鄉就業，制定城鄉就業規劃；堅持就地轉移和區外轉移相結合，引導農民有序合理流動；消除體制性障礙，賦予進城農民平等享有城市公共服務和公共設施的權利；減輕進城農民的務工就業和社會穩定的風險。

　　第四，實現城鄉協調發展的基礎是解決農村的產業發展問題，而與之密切相關的是解決農村工業化的問題。我們的基本主張是：調整城鄉產業結構，建立以比較優勢為基礎的城鄉產業分工。工業向城市和城鎮、工業點集中，形成工業區和產業集群，增強城市的輻射能力，形成城市帶動農村發展的格局。農村大力發展具有優勢的現代農業、集約農業、都市農業和休閑度假、觀光、會議、教育產業等。

　　第五，目前，我國社會保障在城鄉各自有不同的制度和標準，城鄉之間的社會保障水平相差巨大，使農村居民的相對地位進一步弱化，城鄉社會保障二元體制已經成為了我國進一步發展和深化改革的障礙。從目前我國經濟發展和社會發展的現實來分析，在2020年之前推倒城鄉社會保障二元體制建立城鄉社會保障一元體制是不現實的，所以，我們在報告中提出在城市的社會保障與農村的社會保障之間，建立一個接口，使兩者能夠互相對接，實現互相轉換，為建立城鄉社會保障一元體制創造條件。

　　第六，城鄉基本公共服務均等化，是城鄉協調發展的基本內容。我國已進入到了統籌城鄉發展的新階段。城鄉基本公共服務均等化就是要通過充分發揮政府的主導作用和建立健全以城帶鄉機制，統籌城鄉的基礎設施、文教衛生和社會保障事業等基本公共服務的發展，帶動農村社會進步，逐步縮小城鄉居民享有的公共服務和生活水平的過大差距，實現城鄉全面協調發展。我們在報告中用數據包絡分析方法對基本公共服務均等化的效率進行了測算，并依據研究結果，提出了我們設計的“城鄉基本公共服務評價體系及最低標準”。

　　第七，改革城鄉行政區劃是解決城鄉空間混亂問題的重要途徑。城鄉空間結構的改革涉及到省級、縣級、鄉鎮級和村莊，其中包括三個層次的行政級別。因地制宜，形成合理的城鄉行政管理結構和區域村莊布局，是實現城鄉協調發展的重要保障。我們提出通過對城鄉行政區劃的改革，改變設市標準，擴大城市范圍，實行省縣兩級行政管理體制，以達到大、中、小城市以及鄉（鎮）、村等建制單位的合理規模結構體系和空間結構體系，為我國城市化的進一步深入以及統籌城鄉發展鋪平道路。在此基礎上，我們構建了“城鄉空間結構預測模型”，應用此模型對2020年我國城鄉空間結構進行了預測，提出我國到2020年的優化的城鄉空間結構是：城鎮化率達到57.9％，農村保持42.1％的人口。這42.1％農村人口中，15％左右生活在初步城市化的集鎮，從事非農生產，27％左右的人口是真正的農村居民。走提升小城市和小城鎮質量的道路，增加城市個數，使10萬人以上的城市總數達到1000個，更好地實現“以城帶鄉”的發展戰略。

　　第八，要完成上述任務，就要建設城鄉協調發展的金融體系，這是一個最基礎性的工作。完善農村金融服務體系，深化農村金融體制改革，要適度放松農村金融市場準入條件，繼續深化農村信用社的改革，發揮商業銀行的金融支持作用，發揮政策性金融的作用，加快發展多元化的小型農村金融機構。

　　五、實施城鄉協調發展戰略的政策建議

　　為完成上述八個方面的任務，報告提出的政策建議是：

　　第一，順應我國改革開放三十年形成的、符合國際發展潮流的國家實現城鎮化和工業化的大戰略，構建區域協調的城鄉發展架構。我們主張從促進城鎮化繼續向前發展的思路去解決當前我國城鎮化進程中的若干關鍵的突出問題，包括區域中心城市擴張過快的問題、城鄉發展的不協調問題、局部地區城鎮化與工業化不相協調問題、城鎮化發展過程中的區域土地資源和環境的約束日趨強烈問題和大規模人口跨區域流動造成大量的農民就業和社會保障問題等。

　　第二，堅持“十一五”規劃提出的實現城鎮化的基本目標，走“又好又快”的城鄉協調的發展道路。早在上個世紀90年代，國家就提出了實現城鎮化的目標規劃或設想。要繼續堅持大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路，提高城鎮綜合承載能力，逐步改變城鄉二元結構。我們認為，近年來城鎮化率每年提高1.2－1.3個百分點，超出了我國經濟發展的承受能力。要關注各項約束條件的情況，防止虛假城鎮化。

　　第三，在城鄉協調發展條件下，貫徹“五個統籌”的基本模式是集約型的城鎮化和農村的社區化。將城鄉產業布局、人口分布、土地承載力等統籌考慮，避免因過度開發而造成大量土地閑置或者低效利用以及延伸出的征地、失業等問題。我們提出集約型城鎮化的觀點，要依據區域的自然地理狀況、經濟發展基礎、人口規模和區域定位，確定每一個地區的城市規模結構，使大中小城市和小城鎮協調發展落實到具體的區域。對于農村發展，我們主張建設現代社區化的村莊。理想的農村社區，應當是現代城市社區在農村的復制：以居住功能為主體，涵蓋了社會保障、醫療、教育、服務和人口管理的統一體；伴隨交通的發達，生產性功能與生活性功能不再嚴格重疊，在土地初次分配（承包）之后，社區就不再擴大宅基地的范圍，也就沒有義務為社區的居民提供承包土地。

　　第四，探索因地制宜的土地管理政策和經驗。城鄉協調發展的核心問題之一是解決土地問題。解決農村土地問題的核心是建立兼顧國家和農民利益的、和諧的城鄉土地制度，但目前大多地方政府的城市化政策都存在變相掠奪農民土地的傾向。對此我們建議：村莊改造要以改善農民居住條件為主要目的，不宜把農民的宅基地用地指標由政府拿去統一使用；有關部門要嚴格把關城市規劃和村莊規劃中的面積擴展，不要讓規劃成為大規模占用土地的工具；應當根據城鄉發展程度的區劃，分類總結城鄉發展的經驗并加以推廣，已有的城鄉發展經驗應在同類條件的地方實施，不宜全面推廣。

　　我們這個具有5000年農耕文明的國度，正面臨著城市化大潮的沖擊,我們堅信,城鄉協調發展是應對這種沖擊的唯一正確的途徑。